I SA/Wa 672/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] S.A. w likwidacji w K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Fabryki [...] S.A. w likwidacji w K. kwotę 275 (dwieście siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie Miejskiemu Ośrodkowi [...] z siedzibą w K. nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w K. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 4 lutego 1999 r. Fabryka [...] SA z siedzibą w K. reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...], w części dotyczącej przekazania Miejskiemu Ośrodkowi [...] w K. w użytkowanie nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...] gm. kat. [...], mającej urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskujący wskazał, że przekazano w użytkowanie grunt stanowiący własność Fabryki [...], a tym samym Skarb Państwa nie mógł dysponować gruntem, który nie stanowił jego własności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 65 kpa, pismem z dnia 30 stycznia 1999 r. przekazał powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności do rozpoznania Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r., wskazując w uzasadnieniu, iż brak jest po stronie wnioskującej o wszczęcie postępowania legitymacji do bycia stroną postępowania. Organ nadzoru podał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 1971 r., a tym samym Fabryka [...] SA utraciła prawo własności, a prawo to nabył Skarb Państwa. Wobec utraty prawa własności wnioskująca o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r. nie może być uznana za mającą przymiot strony postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fabryka [...] wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podnosiła brak podmiotowych przyczyn niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego wobec istnienia od 1912 r. wpisów w dziale II księgi wieczystej jako właściciela przedmiotowej nieruchomości Fabryki [...] SA z siedzibą w K. Odwołująca się zarzuciła organowi nie zbadanie jej interesu prawnego i tym samym naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa. Podkreślono ponadto, że gdyby nawet uznać, iż Fabryka [...] nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, to ma ona jednak interes prawny w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Błędnie zdaniem odwołującej się organ wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 157 § 2 kpa i 158 kpa, bowiem art. 158 kpa stanowi rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zaś art. 157 § 2 kpa podstawę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku Fabryki [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fabryka [...] S.A. w likwidacji w K. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony, pomimo istnienia legitymacji skarżącej w tej sprawie, oraz art. 157 § 3 kpa i art. 158 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r. w wyniku stwierdzenia braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji bez przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2003 r. pełnomocnik skarżącej Fabryki [...] SA poinformował, że w dniu 2 czerwca 1999 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie K. Komitetu [...] nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] składającej się z części działek nr [...] oraz [...] (k. 24 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 1 grudnia 2003 r. postanowieniem z tej samej daty (sygn. akt I SA 2736/01) zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1975 r., nr [...]. Wniosek o wznowienie postępowania został przez [...] Urząd Wojewódzki w czerwcu 1999 r. przekazany do Prezydenta Miasta K. (k. 81 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2007 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, podnosząc, że mimo niezakończenia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1975 r., zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wywłaszczeniowej (k. 110 -114, k. 119-121 akt sądowych). Postanowieniem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I SA 2736/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) podjął zawieszone postępowanie. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1162/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fabryki [...] S.A. w likwidacji w K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma rozważenie, czy skarżąca Fabryka posiada przymiot strony uprawniający ją do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd wyjaśnił, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie są strony postępowania zakończonego tą decyzją, a także każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości oddanej w użytkowanie. Fabryka "[...]", która wykazywała swój tytuł na dzień [...] stycznia 1974 r. (wydanie decyzji o przekazaniu w użytkowanie) i na dzień [...] grudnia 1998 r.(wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji) takiego tytułu nie posiadała, bowiem z księgi wieczystej Kw nr [...] wynikało, że Skarb Państwa został wpisany jako właściciel nieruchomości dnia 22 grudnia 2000 r., zaś podstawą wpisu było orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] maja 1971 r. Sąd stwierdził jednocześnie, iż z chwilą gdy orzeczenie o wywłaszczeniu stało się prawomocne, Fabryka utraciła tytuł własności. Sąd podniósł ponadto, że organ nadzoru wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Skoro organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to postępowanie nadzorcze nie toczyło się, a zatem organ nadzoru nie mógł zawiesić postępowania nadzorczego do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z wniosku złożonego w dniu 20 stycznia 2004 r., czyli już po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowienia z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] -zaskarżonego do Sądu. Reprezentowana przez radcę prawnego, Fabryka [...] S.A. w likwidacji w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenia wyroku i obu zaskarżonych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi wskutek nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, następnie oddanej w użytkowanie Miejskiemu Ośrodkowi [...] w K. na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 1974 r. oznacza, że decyzja o wywłaszczeniu od początku była nieważna (skutek ex tunc), a w konsekwencji, że skarżąca spółka nigdy nie utraciła prawa własności spornej nieruchomości, a zatem jako jej właściciel miała zawsze przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie Miejskiemu Ośrodkowi [...] w K.; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 28 kpa poprzez uznanie, iż skarżąca spółka nie była legitymowana do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 1974 r. w części dotyczącej przekazania w użytkowanie Miejskiemu Ośrodkowi [...] w K. nieruchomości, ponieważ nie była - zdaniem organów - właścicielem tej nieruchomości w chwili wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy skarżąca spółka cały czas była właścicielem tejże nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 501/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny pogląd wyrażony przez Sąd I Instancji, iż stroną postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji wydanej w sprawie przekazania nieruchomości w użytkowanie są strony postępowania zwykłego, tj. te podmioty, które przekazują i którym przekazano w użytkowanie nieruchomości, a także każdy kto ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego kręgu podmiotów nie można wyłączyć tych, którzy swego tytułu prawnego dochodzą gdyż został im odebrany, a uczynić to mogą m.in. występując o przeprowadzenie postępowania nadzorczego co do decyzji, które uniemożliwiają odzyskanie tego tytułu. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii interesu prawnego strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, że sprawa niniejsza ma jeszcze dodatkowy aspekt, który czyni niemożliwym do zaakceptowania, zaskarżony przez Fabrykę "[...]", wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2007 r. Nieruchomość, o odzyskanie której prowadzi postępowanie Fabryka "[...]", została od niej wywłaszczona orzeczeniem z dnia [...] maja 1971 r. i w sprawie bezspornym jest, iż została stwierdzona nieważność tego orzeczenia, a postępowanie w tym przedmiocie jest zakończone. Zdaniem Sądu, w takim stanie rzeczy nie można zaakceptować stanowiska o braku legitymacji Fabryki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie nieruchomości, której wywłaszczenie okazało się nieważne. Stwierdzenie nieważności wywłaszczenia przywróciło bowiem Fabryce tytuł prawny, co podnosi się w skardze, zaś już samo stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie jest prostą konsekwencją prawną nieważności wywłaszczenia. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Fabryce "[...]" z żadnego względu nie można było odmówić przymiotu strony, a wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powinien był skargi oddalić, ale ją uwzględnić i zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, jedynie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny (tak: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniając zaskarżony akt pod względem zgodności z przepisami prawa, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca Fabryka [...] S.A. w likwidacji w K. posiada legitymację do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie Miejskiemu Ośrodkowi [...] z siedzibą w K. nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w K., KW Nr [...]. Na wstępie wskazać należy, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przekazującej w użytkowanie nieruchomość są strony postępowania zakończonego tą decyzją (tj. strony postępowania zwykłego) oraz każdy, kto ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oddanej w użytkowanie. Ponadto, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania nieruchomości w użytkowanie jest również ten, kto dochodzi prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości odebranej. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddanie nieruchomości, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności - Fabryka [...] S.A. w likwidacji w K. nie ma przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Podnieść bowiem należy, że zasady określone w art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 157 kpa, a zatem stroną takiego postępowania jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1 poz. 32). Samo powołanie się przez organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brak przymiotu strony Fabryki [...] S.A. w likwidacji w K. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...], w sytuacji, kiedy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego wskazuje na istnienie interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa. Naruszenie powyższych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto, w przedmiotowej sprawie istnieje dodatkowy aspekt, który przemawia za uchyleniem obu decyzji organu nadzoru. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położnej w K. gm. kat. [...] zapisanej w lwh [...], ciąg dalszy KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr [...] oraz nr [...] (k-119 akt sądowych). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] (k-110 akt sądowych). Oznacza to, że decyzja na podstawie której wywłaszczono nieruchomość należącą do Fabryki [...] Towarzystwo Akcyjne (następnie oddaną użytkowanie Miejskiemu Ośrodkowi [...] z siedzibą w K. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1974 r.) od początku była nieważna (skutek ex tunc). To spowodowało, że zostało przywrócone prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej. Dlatego też uznać należy, że skarżąca Fabryka posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu spornej nieruchomości w użytkowanie. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru powinien uwzględnić wytyczne Sądu, co do kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie oraz sytuację prawną, jaka powstała na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 157 § 3 i art. 158 § 1 kpa, uznać należy, iż jest on całkowicie chybiony, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jednoznacznie wynika, iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania był wyłącznie brak legitymacji prawnej skarżącej Fabryki, nie zaś merytoryczna ocena wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.