I SA/Wa 672/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...]w M., powiat W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: [...] w M., powiat [...]. Następnie orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r., [...] stwierdzono przejęcie na własność Państwa Przedsiębiorstwa: Młyn [...] w M., powiat [...]. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r., uzupełnionym dnia 8 lipca 2006 r., następcy prawni właściciela przedsiębiorstwa wystąpili o stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] listopada 1953 r. i orzeczenia z [...] maja 1962 r. Pismem z dnia 10 października 2006 r. Minister Gospodarki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności obu ww. orzeczeń administracyjnych. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...],[...] stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1953 r., zaś decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], l.dz. [...] nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r. Tę drugą decyzję - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Minister stwierdził, że orzeczenie Przewodniczącego nie zawiera wady, zwłaszcza kwalifikowanej, bowiem stwierdziło tylko przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa, o ile przedsiębiorstwo było objęte zarządzeniem o ustanowieniu zarządu przymusowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie i było wiążące dla Przewodniczącego Komitetu. Zdaniem Ministra fakt, że została stwierdzona nieważność zarządzenia o zastosowaniu przymusowego zarządu, które stanowiło podstawę wydania orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tego drugiego orzeczenia. Minister powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że kwestia dotycząca orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości może być rozpatrywana nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wznowienia postępowania, jako przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Minister postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie, następnie zaś postanowieniem z tej samej daty zawiesił je, wobec pierwszeństwa postępowania nadzorczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P. - wnosząc o uchylenie obu decyzji Ministra i zarzucając im naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowisko Ministra opiera się na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podniósł, iż nie jest dopuszczalne zastosowane w niniejszej sprawie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 kpa - albowiem przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa, jak również podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa zostały wyczerpująco wymienione w przepisach prawa. Nie mogą one zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz winny być interpretowane zgodnie z literalnym ich brzmieniem. Skoro art. 145 § 1 pkt 8 kpa wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania uchylenie lub zmianę decyzji - to nie jest dopuszczalne rozszerzenie dyspozycji tej normy na nieważność decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji i dodał, iż zarzuty podniesione w skardze nie zawierają nowych okoliczności w stosunku do tych, które były uwzględnione w postępowaniu nadzorczym. Skarga zaś, zdaniem organu administracji, stanowi jedynie polemikę z ustaleniami prawnymi i faktycznymi poczynionymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt IV SA 2129/09 oddalił skargę A. P. Sąd podkreślił, że przedmiotem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156–158 kpa jest stan rzeczy z chwili wydawania decyzji, zatem nie jest uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1962 r. z tego powodu, że opierało się ono na innym ostatecznym orzeczeniu, którego nieważność stwierdzono. Zachodzi zatem sytuacja, którą należy rozważać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. A. P. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenia nieważności obu decyzji Ministra Gospodarki ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa wznowienie postępowania może nastąpić, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję następnie uchyloną lub zmienioną. Natomiast w niniejszej sprawie została stwierdzona nieważność decyzji - a ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc to orzeczenie Przewodniczącego Komitetu z [...] maja 1962 r. zostało wydane w sytuacji, gdy nie istniała w obrocie prawnym decyzja w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu i tym samym nosi ono cechę rażącego naruszenia prawa. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2564/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd podniósł, że błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż do wzruszenia ostatecznego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa Przedsiębiorstwa [...] w M., powiat [...] właściwy jest tryb wznowienia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. .Stosownie do tego przepisu wznowienie postępowania może nastąpić, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych bądź to z powodu wadliwości postępowania – wznowienie, bądź z innych przyczyn w trybach wskazanych w art. 154–155 i 161–163. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może być podstawą wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Jednak od tych trybów zmiany lub uchylenia decyzji należy odróżnić tryb stwierdzenia nieważności decyzji, unormowany w art. 156–159 kpa. Różnica między skutkami wzruszenia decyzji ostatecznych w trybach art. 145–155 i 161–163 kpa, a 156 kpa, tj. między zmianą lub uchyleniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności jest zasadnicza. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, znosi zatem skutki decyzji nieważnej od samego początku, powodując stan jakby decyzja w sprawie nie została wydana, zaś pozostałe tryby takiego rodzaju skutków nie pociągają za sobą. Różnica ta wynika z tego, że jeśli idzie o stwierdzenie nieważności wady decyzji są tak ciężkie i znaczące, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego tak, jakby nigdy nie została wydana, podczas gdy pozostałe tryby dotyczą decyzji nie aż tak wadliwych. Jeżeli idzie zaś o wznowienie postępowania to wady dotyczą samego postępowania i w tym trybie mogą zostać wyeliminowane. W niniejszej sprawie poprzedzające orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] maja 1962 r. zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1953 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r., nie zaś w jakimkolwiek innym. Stwierdzenie nieważności tego zarządzenia spowodowało zatem skutek ex tunc. Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości stwierdzało przejście na własność Państwa mienia pozostającego pod przymusowym zarządem, było zatem konsekwencją ustanowienia przymusowego zarządu. Tylko bowiem mienie znajdujące się pod przymusowym zarządem przechodziło na własność Państwa. Skoro nieważne było zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu, to nie było podstaw do jego przejścia na własność Państwa. Prostą zatem prawną konsekwencją jest nieważność orzeczenia stwierdzającego przejścia na własność mienia nie pozostającego pod przymusowym zarządem. Uznanie zatem przez Wojewódzki Sąd za prawidłowe rozstrzygnięcie organu o niestwierdzeniu nieważności orzeczenia z [...] maja 1962 r. z uwagi na to, że nie jest to w tym przypadku właściwy tryb narusza prawo. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nie zgodził się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, iż do wzruszenia ostatecznego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa Przedsiębiorstwa [...] w M., powiat [...] właściwy jest tryb wznowienia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Dodał, że od trybów zmiany lub uchylenia decyzji należy odróżnić tryb stwierdzenia nieważności decyzji, unormowany w art. 156–159 kpa, gdyż różnica między nimi jest zasadnicza. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, znosi zatem skutki decyzji nieważnej od samego początku, powodując stan jakby decyzja w sprawie nie została wydana, zaś pozostałe tryby takiego rodzaju skutków nie pociągają za sobą. Różnica ta wynika z tego, że jeśli idzie o stwierdzenie nieważności wady decyzji są tak ciężkie i znaczące, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego tak, jakby nigdy nie została wydana, podczas gdy pozostałe tryby dotyczą decyzji nie aż tak wadliwych. Jeżeli idzie zaś o wznowienie postępowania to wady dotyczą samego postępowania i w tym trybie mogą zostać wyeliminowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający ponownie w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku – dlatego też uchylił obie zaskarżone decyzje uznając, że naruszają one prawo. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny - która wiąże w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ – i wyda orzeczenie zgodne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku.