I SA/Wa 672/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zobowiązującą K. M. do zwrotu opłaty za pobyt H. M. w domu pomocy społecznej za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], skierował i umieścił H. M. (ojca K. M.) w domu pomocy społecznej. Następnie decyzją z tej samej daty o numerze [...], skierowaną do H. M., ustalił od dnia zamieszkania (tj. [...] lipca 2012 r.) miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] ustalił tę odpłatność od dnia [...] kwietnia 2014 r. w wysokości [...] zł. Na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2011 r. ustalono od K. M. odpłatność za pobyt H. M. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Wobec niewywiązywania się z tej umowy przez K. M. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez K. M. opłaty za pobyt H. M. w domu pomocy społecznej za powyższy okres w kwocie [...] zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy oraz wyliczenie kwot niezapłaconych przez K. M., wynikających z zawartej umowy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. M. wniósł odwołanie, kwestionując obowiązywanie umowy podpisanej przez niego dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie odwołującego się organy nie powinny ignorować wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2458/14 i najpierw zakończyć toczącą się po tym orzeczeniu sprawę. Zdaniem odwołującego to nie on ma zapłacić [...] zł, tylko on sam oczekuje zwrotu pieniędzy wpłaconych przez niego bezpodstawnie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 tej ustawy, pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny. Wysokość odpłatności ustalana jest zarządzeniem organu wykonawczego gminy. W przypadku gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani są jego małżonek, zstępni oraz wstępni. Wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, których zamknięty katalog zawarty jest w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponieść musi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w przywołanym przepisie. Zdaniem organu II instancji istotną cechą rozwiązania przyjętego w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny - jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy - ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu przyznające gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednocześnie zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z powołanych uregulowań wynika zasada, że w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie (w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby), przysługujące gminie na mocy art. 61 ust. 3 ustawy prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków na opłaty zastępcze realizowane jest w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot sumy poniesionej tytułem opłaty wniesionej zastępczo. Przy czym zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że opłatę za pobyt H. M. w Domu Pomocy Społecznej [...] wnosił w części (stanowiącej 70% jego dochodu) sam mieszkaniec domu, a w pozostałej części, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą uiszczaną przez mieszkańca, [...]. Jednocześnie na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2011 r. K. M., syn H. M. był zobowiązany do wnoszenia odpłatności w wysokości [...] zł. Przy czym K. M. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. nie wywiązywał się ze wspomnianego zobowiązania. Obowiązek partycypowania w kosztach ustał dnia [...] kwietnia 2015 r. wobec zgonu H. M. W tej sytuacji, w ocenie organu ma on podstawy do żądania zwrotu od K. M. nieopłaconej należności za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. w łącznej kwocie [...] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że z materiału dowodowego nie wynika, aby odwołujący skutecznie uchylił się od skutków swojego oświadczenia woli wyrażonego w zawartej umowie. Przy czym organ II instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2458/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydaną w postępowaniu w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H. M. w domu pomocy społecznej i odmowy zwolnienia z jej ponoszenia. W ocenie organu odwoławczego zalecenia Sądu zawarte w tym wyroku, a dotyczące wyliczenia dochodu K. M., odnosiły się do normy zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, który to przepis nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, dotyczącej zwrotu od K. M. należności za pobyt H. M. w domu pomocy społecznej za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wobec śmierci H. M. w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. , nr [...] stwierdzono wygaśniecie decyzji w sprawie skierowania i umieszczenia H. M. w domu pomocy społecznej oraz decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i decyzji nr [...] w sprawie zmiany odpłatności za pobyt w placówce. Należność za okres od dnia [...] kwietnia 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. została wyliczona proporcjonalnie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. M., podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z przepisami ustawy odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej przez osoby mające wobec ojca obowiązek alimentacyjny jest obowiązkowa, gdy ich dochód przekracza wymienione w ustawie kryterium dochodowe. Skarżący wskazał, że umowa z dnia [...] listopada 2011 r. została mu podsunięta podstępem, gdyż urzędniczka zapomniała poinformować go o ustawowym kryterium dochodowym, którego skarżący, jego zdaniem, nie przekracza. Wobec czego skarżący podniósł, że nie był zobowiązany do uiszczania opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a pieniądze, które uiścił z tego tytułu, zostały od niego wyłudzone. Z tego powodu skarżący wniósł o "unieważnienie zaskarżonej decyzji". W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej naruszyły obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, czyli art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym lub mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odwołały się do treści art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a powołanej ustawy, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, zaś gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Na tej podstawie organy orzekające zobowiązały skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że [...] poniosło zstępczo jakiekolwiek wydatki i ewentualnie w jakiej wysokości zostały one poniesione. Również z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, aby organy tę kwestię zbadały i wyjaśniły. W tym zakresie organy orzekające odwołują się jedynie do faktu niewykonania przez skarżącego zawartej umowy i do kwoty z niej wynikającej. W ocenie Sądu takie uzasadnienie jest niewystarczające i nie znajduje oparcia w powołanej regulacji prawnej. Nie jest więc wystarczające do obciążenia skarżącego finansowymi obowiązkami. Podkreślić należy, że zgodnie z powołaną regulacją gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na wskazany cel wydatków. Kwestią podstawową w takiej sprawie jest zatem ustalenie przez właściwy organ, na podstawie zebranych w sprawie materiałów, po pierwsze faktu rzeczywistego poniesienia przez gminę wydatków oraz po drugie wysokości poniesionych na ten cel wydatków w danym okresie czasu. Ustalenia te muszą zaś wynikać z zebranych w sprawie dokumentów. Nie mogą one opierać się jedynie na niepopartym żadnymi dowodami stwierdzeniu organu orzekającego. Ponadto zwrócić należy uwagę, że gmina ma obowiązek uiszczania opłat zastępczych jedynie w sytuacji, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Kiedy, tak jak w rozpatrywanej sprawie, wysokość opłaty osób zobowiązanych nie jest, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2458/14, określona ostateczną decyzją, ponieważ wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne nadal trwa, to w ocenie Sądu, gmina nie jest obciążona ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat zastępczych. Oznacza to, że skarżący nie może być zobowiązany na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej do zwrotu opłaty, którą gmina wniosła, mimo że nie ciążył na niej taki obowiązek (patrz teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15, Lex nr 2177223). Podkreślić należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi, powinno nastąpić dopiero po skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14). Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy, rozpatrując sprawę, nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, jak zakończyło się postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wysokości odpłatności ponoszonej przez skarżącego za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2458/14 i czy w obecnej sytuacji jest on osobą zobowiązaną do ponoszenia tych kosztów. W razie ustalenia, że są podstawy prawne do zobowiązania skarżącego do zwrotu kosztów zastępczo poniesionych przez gminę, organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty jednoznacznie potwierdzające fakt poniesienia przez gminę takich kosztów, terminu wpłat i ich wysokości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.