I SA/Wa 672/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i sposobie ich rozdzielnia. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi [...] w gminie [...], ozn. jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], z nieruchomością ozn. jako działka nr [...] położoną we wsi [...] w gminie [...], stanowiącą własność [...]. Do przeprowadzenia rozgraniczenia organ upoważnił [...], geodetę uprawnionego, który 7 sierpnia 2019 r. przedłożył do akt sprawy dokumentację z rozgraniczenia. Wójt Gminy [...] protokołem z [...] sierpnia 2019 r. dokonał pozytywnej oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa. Następnie decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. W tej sytuacji Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie opisanych wyżej nieruchomości w wysokości 4.800 zł (pkt 1), zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1, tj. Gminę [...] w kwocie 2.400 zł oraz [...] w kwocie 2.400 zł (pkt 2) oraz ustalił termin uiszczenia kosztów - 7 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne (pkt 3). [...] wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że z treści złożonych pism jednoznacznie wynika, że [...] kwestionują zasadność obciążenia ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem z [...] października 2019 r. stąd też, ich pismo z [...] października 2019 r. należało potraktować, zgodnie z jego treścią, jako zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. Organ drugiej instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), określające zasady postępowania rozgraniczeniowego, w tym art. 29 ust. 1, art. 31, art. 33, art. 34 tej ustawy oraz przepisy kpa dotyczące ustalenia kosztów postępowania, tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 264 § 1 kpa i podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte przez Wójta Gminy [...] działającego z urzędu. Organ zaznaczył, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 (podjętą w powiększonym składzie siedmiu sędziów) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. O takim rozstrzygnięciu zadecydowały dwie okoliczności. Rozgraniczenie leży bowiem w interesie wszystkich sąsiadów, skoro granice z jakichś względów stały się sporne. Tak jest również w sytuacji, w której jedna ze stron nie kwestionuje przebiegu granic, bo aktualny stan w tym zakresie jej odpowiada. W tej sytuacji, interes obydwu stron polega bowiem na ustaleniu stabilnej granicy. Drugą kwestię stanowią przepisy k.c. dotyczące rozgraniczenia. Przepisy te obowiązują nie tylko wówczas, gdy sprawa wskutek, np. zakwestionowania decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) trafia do sądu, lecz muszą być one respektowane również w trakcie postępowania toczącego się w gminie. SKO w [...] zaznaczyło, że powyższa zasada nie ma charakteru absolutnego, bowiem "możliwość" obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza bezwzględnie takiego obowiązku. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zobowiązany był zatem do wykazania, czy postępowanie rozgraniczeniowe było celowe, tj. czy zachodziła konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Organ drugiej instancji podkreślił, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, tj. decyzji o rozgraniczeniu, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten natomiast umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Tak więc, w przypadku braku dokumentów jednoznacznie określających przebieg granicy, jeżeli strony nie złożą zgodnych oświadczeń woli oraz nie dojedzie do zawarcia ugody granicznej, organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd powszechny. SKO w [...] wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie zapadło właśnie tego rodzaju rozstrzygnięcie. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2019 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Z treści opinii biegłego geodety wynika, że uzyskał szereg archiwalnych danych pomiarowych, w trakcie czynności w dniu 27 maja 2019 r. wykonał czynności ustalenia granicy z udziałem stron postępowania. W toku czynności na gruncie ustalono, że dokumentacja archiwalna wskazana w punkcie 6 (ustalony przez biegłego WARIANT A - zgodny z aktualnym stanem z ewidencji gruntów) wskazuje przebieg granicy w inny sposób, niż dokumentacja źródłowa z punktów 1 i 2 (ustalony przez biegłego WARIANT B). Ponadto, biegły ustalił również przebieg granicy według WARIANTU C, odpowiadającego ostatniemu spokojnemu stanowi posiadania (ogrodzenie trwałe, płot). W trakcie czynności rozgraniczenia, pomimo podjęcia negocjacji, strony nie doszły do porozumienia pozwalającego na zawarcie ugody. Wójt Gminy [...] powołał się na przebieg granicy zgodny z WARIANTEM A, natomiast [...] wskazał na WARIANT C przebiegu granicy, zgodny z aktualnym stanem posiadania. Powyższe ustalenia pozwalają więc na przyjęcie, że granica nieruchomości pozostawała pomiędzy stronami sporna, a zatem, rozgraniczenie nieruchomości było celowe, czego potwierdzeniem jest przekazanie sprawy sądowi powszechnemu decyzją z [...] września 2019 r. Okoliczność zaistnienia sporu granicznego uzasadnia więc obciążenie kosztami tego postępowania wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równym stopniu. SKO w [...] zaznaczyło, że postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. Dlatego też, organ pierwszej instancji upoważniony był do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania. Organ pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia dyspozycji zawartej w art. 11 kpa, bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśniły stronom okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiały za podjęciem tego rodzaju rozstrzygnięcia, tym samym wypełnił również wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że to organ powołał biegłego i zawarł z nim stosowną umowę, SKO wskazało, że działanie takie jest zgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem przepis art. 84 § 1 kpa wskazuje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wyznaczenie osoby biegłego stanowi w każdym przypadku zadanie organu prowadzącego postępowanie, co nie wpływa jednak na zasady ponoszenia przez strony kosztów tego postępowania - również odnośnie kosztów opinii biegłego. [...] wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów tylko na rzecz Gminy w [...], jako strony wnoszącej o rozgraniczenie. Zdaniem skarżących skoro Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], to było to działanie w interesie Urzędu Gminy, gdyż na działce nr [...] jest zbudowana tzw. "siłownia zewnętrzna". Skarżący zarzucili, że wątpliwość budzi fakt, że dopiero po wybudowaniu siłowni wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe. W ich ocenie nie powinni być oni obciążeni kosztami, bowiem to nie oni zainicjowali sprawę. Wójt Gminy prowadził postępowanie i wydał orzeczenie we własnej sprawie. Ponadto w sprawie rozgraniczenia działek zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym można było zastosować administracyjne rozgraniczenie w drodze ugody przed geodetą. Jest to zgodne z art. 31 ust. 2 ustawy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Istotną rolę stanowi materiał dowodowy w postaci kilkudziesięcioletniego ogrodzenia. W świetle powyższego skarżący wnieśli o pozytywne rozpatrzenie skargi i zwolnienie ich z obowiązku opłaty związanej z rozgraniczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] października 2019 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r., mocą którego ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w miejscowości [...] gm. [...], ozn. jako działki nr [...] (własność Gminy [...]) i nr [...] (własność [...]), zobowiązując do ich uiszczenia właścicieli nieruchomości, tj. Gminę [...] oraz [...] w kwocie po 2400 zł. Zauważyć trzeba, że w sprawie nie jest kwestionowana wysokość ustalonych kosztów postępowania. Przedmiotem sporu jest krąg podmiotów zobowiązanych do poniesienia tych kosztów. Organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w częściach równych właścicieli sąsiadujących działek. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Stosownie do treści art. 264 kpa ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczania nieruchomości reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.). Postępowanie to obejmuje dwa stadia postępowania, tj. administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu tym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach - administracyjnym i sądowym, nie wpływa na to, że sama instytucja "rozgraniczenia nieruchomości", choć uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. W postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajduje zatem norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ponadto, w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia literalna powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Zatem, w przypadku kosztów rozgraniczenia nieruchomości koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez Kolegium uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Jak podkreślono za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa może więc stanowić podstawę do obciążenia kosztami rozgraniczenia w równym stopniu strony tego postępowania. Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z powołanej uchwały z dnia [...] grudnia 2006 r. co do zasady nie wynika, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przeciwne stanowisko ograniczałoby swobodę stosowania przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 kpa, a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2211/14). Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 kpa należy - w przypadku postępowania rozgraniczeniowego - rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzją z [...] września 2019 r. Wójt Gminy [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Oczywiste zatem jest, że wystąpił spór o przebieg granic przedmiotowych nieruchomości ozn. jako działki nr [...] i nr [...]. Istniała zatem obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu tych granic. Wszczęte przez Wójta Gminy [...] postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone więc było również w interesie skarżących. Prawidłowo zatem organy orzekające uznały, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinni zostać obciążeni również skarżący. Interes prawny skarżących w postępowaniu rozgraniczeniowym jest oczywisty. Nie ulega wątpliwości, że są oni właścicielami jednej z rozgraniczanych nieruchomości, tj. działki ewid. nr [...]. Powstały spór dotyczy zaś granic tej działki z działka ewid. nr [...] stanowiącą własność Gminy [...]. Ustalenie granic ww. nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie leży w interesie skarżących. Bez znaczenia przy tym są podnoszone kwestie związane z faktem zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy [...] oraz wskazywana okoliczność dotycząca przyczyny wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Słusznie organy orzekające uznały, że z uwagi na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym zaistniały przesłanki do ustalenia kosztów tego postępowania i obciążenia tymi kosztami obie strony sporu. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.