I SA/Wa 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skarg Prezydenta W. i [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. S. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala Skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta W. i [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], mocą której stwierdzono nabycie przez Związek [...] W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m², oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. – [...], w obrębie [...], stanowiącej działki zgodnie z mapą dla celów prawnych nr [...] z dnia 9 lipca 1991 r. (z wyłączeniem działek rozliczeniowych nr [...] i nr [...] - będących w użytkowaniu wieczystym SM "[...]"), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1997 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Związek [...] W. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] wystąpiła Z.O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 1997 r. W tej sytuacji Prezydent W. oraz [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ zaznaczył, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. stanowił art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ przytoczył treść powołanego przepisu i zaznaczył, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Sąd Powiatowy dla W. postanowieniem z dnia [...] maja 1967 r., sygn. akt [...] stwierdził, że J.K. nabył w drodze zasiedzenia prawo własności do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], a stanowiącej działkę gruntu o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej "[...]" jako działka nr [...], oznaczona na planie Nr [...]. Spadkobiercami J.K. i M.K. są natomiast E.H. i Z.O.. W ocenie organu nadzoru dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotne znaczenie mają skutki prawne powołanego postanowienia z dnia [...] maja 1967 r. w przedmiocie zasiedzenia. Nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie w drodze postanowienia sądu powszechnego ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający powstanie skutku prawnego w postaci uzyskania tytułu własności nieruchomości z mocy samego prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu o powierzchni [...] m² przysługiwało spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości, co nie jest w sprawie kwestionowane. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez Prezydenta W. i przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. zarzutów, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] dotyczyły tylko części nieruchomości, organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji publicznej orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie – zdaniem organu - nie stanowi przeszkody do ponownego orzeczenia w przedmiocie komunalizacji nieruchomości przy ul. [...] w części dotyczącej powierzchni [...] m². Organ zaznaczył jednocześnie, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w odniesieniu do komunalizacji nieruchomości wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części. Ponadto – zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki o powierzchni [...] m² wymagałoby przeprowadzania dodatkowego postępowania zmierzającego do geodezyjnego ustalenia granic tej nieruchomości, a postępowanie takie wykracza poza zakres postępowania nadzorczego. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent W. oraz [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. S.A. W skardze wniesionej przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. S.A. zarzucono naruszenie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., mimo że istnieją podstawy do jej uchylenia i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezydent W. w złożonej skardze podniósł zaś, że w jego ocenie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. Stwierdzenie nieważności winno nastąpić tylko w części dotyczącej gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m², oznaczonego jako dawna działka nr [...], stanowiącego własność J.K.. Na potwierdzenie podnoszonych zarzutów skarżący powołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezydent W. podniósł ponadto, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], Miasto W. byłoby zmuszone do poniesienia kosztów związanych z ponowną komunalizacją, a ponadto do czasu wydania ponownej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego stan prawny gruntu o powierzchni [...] m² byłby nieuregulowany, co niewątpliwie nie leży w interesie Miasta. Zdaniem Prezydenta W. organ nadzoru powinien był zobowiązać osoby legitymujące się postanowieniem o zasiedzeniu z dnia [...] maja 1967 r. do dostarczenia mapy przedstawiającej granice gruntu objętego postanowieniem i do czasu jej dostarczenia zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu złożone skargi są niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Związek [...] W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] m², oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. – [...], w obrębie [...], stanowiącej działki zgodnie z mapą dla celów prawnych nr [...] z dnia 9 lipca 1991 r. (z wyłączeniem działek rozliczeniowych nr [...] i nr [...] - będących w użytkowaniu wieczystym SM "[...]"), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ nadzoru uznał, że wskazana decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), bowiem na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., część objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości o powierzchni [...] m², stanowiła własność spadkobierców J.K. - byłego właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, przedsiębiorstw państwowych, dla których wskazane organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z powołanego przepisu wynika zatem – jak słusznie zauważył organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że przedmiotem komunalizacji mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Mienie stanowiące własność osób fizycznych wyłączone było spod komunalizacji. Przy czym dla komunalizacji w trybie wskazanego przepisu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia istniejący w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do części objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu o powierzchni [...] m², przysługiwał osobom fizycznym, tj. spadkobiercom dawnego właściciela nieruchomości – J.K., który nabył prawo własności przedmiotowej działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], w drodze zasiedzenia na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] maja 1967 r., sygn. akt [...]. Oczywiste zatem jest, że część objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości o powierzchni [...] m² stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność osób fizycznych, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Słusznie więc organ nadzoru uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. Przy czym podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie - wbrew podnoszonym przez skarżących twierdzeniom – nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części odnoszącej się wyłącznie do działki gruntu o powierzchni [...] m². Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. rozstrzyga bowiem o komunalizacji nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] m², nie odnosi się natomiast szczegółowo do konkretnie oznaczonych działek, w tym do działki nabytej w drodze zasiedzenia przez J.K.. Z treści tej decyzji nie wynika w jakiej dokładnie części skomunalizowanej nieruchomości zlokalizowana jest przedmiotowa działka gruntu o powierzchni [...] m², ani też jak przebiegają jej granice. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. w części dotyczącej jedynie wskazanej działki o powierzchni [...] m². Zaznaczyć również należy, że organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – wbrew podnoszonym przez Prezydenta W. twierdzeniom - nie miał podstaw do ustalania położenia wyłączonej z komunalizacji działki oraz przebiegu jej granic. Okoliczności powyższe mogą być przedmiotem badania dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym, po prawomocnym zakończeniu postępowania nieważnościowego. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada bowiem jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zauważyć także trzeba, że wskazywane przez Prezydenta W. kwestie dotyczące braku regulacji stanu prawnego gruntu o powierzchni [...] m² oraz konieczności poniesienia kosztów ponownej komunalizacji wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.