I SA/Wa 677/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta M. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku numer [...] Minister Kultury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku odmawiającą uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...]miasta M. Na postawie akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisano do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] miasta M. w granicach zaznaczonych kolorem [...] w załączonym do decyzji planie (stanowiącym jej integralną część) . W dniu [...] stycznia 2000 roku Zarząd Miasta M. złożył wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] maja 1992 roku w sprawie wpisania do rejestru zabytków [...] miasta M. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...] Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] odmawiającej uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] o wpisie do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] miasta M.- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podniósł, że uchylenie bądź zmiana decyzji o wpisie do rejestru zabytków [...] miasta M., na podstawie art. 155 kpa skutkowałoby skreśleniem z rejestru zabytków tego dobra kultury w całości bądź części. Zgodnie zaś z art.16 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 roku Nr 120 poz. 1268 ze zm.) skreślenie z rejestru zabytków należy wyłącznie do kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Z powyższego – zdaniem organu administracji – wynika, że organ I instancji nie powinien w tej sprawie zajmować stanowiska w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa. Wojewódzki Konserwator Zabytków winien po otrzymaniu wniosku umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na wniosek Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2003 roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał Ministrowi Kultury w trybie art. 65§1 kpa wniosek Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku o uchylenie bądź zmianę decyzji z dnia [...] maja 1992 roku o wpisie [...] miasta M. do rejestru zabytków województwa [...]. Następnie Minister Kultury na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał Burmistrza M. do uściślenia ww. wniosku z dnia [...] maja 2000 roku przez wskazanie czy wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1992 roku czy też o jej zmianę, a jeśli tak to w jakim zakresie. Podał również, że nieusunięcie wyżej wskazanego braku w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, spowoduje pozostawienie podania z dnia [...] stycznia 2000 roku bez rozpoznania. W odpowiedzi zastępca burmistrza M. podał, że wnosi o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...] Minister Kultury w nawiązaniu do wniosku Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku, uzupełnionego pismem Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2003 roku oraz pismem zastępcy Burmistrza M. z dnia [...] maja 2004 roku o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...]. miasta M. - odmówił uchylenia ww. decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku numer [...] , po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku odmawiającą uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] miasta M. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podniósł, że jego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28, 61 § 4 ,109 kpa), gdyż w aktach sprawy znajdują się dowody pokwitowania odbioru tej decyzji zarówno przez Radę Miejską M. jak i Urząd Miejski w M. Za niezasadny uznano również zarzut rażącego naruszenia prawa a także jej niewykonalności od dnia wydania. W końcowej części uzasadnienia Minister Kultury podniósł, że uchylenie decyzji w sprawie wpisu do rejestru jest równoznaczne z jego skreśleniem z tego rejestru i po przeanalizowaniu akt sprawy organ administracji uznał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez nie ustalenie kto powinien być stroną postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. oraz sprzeczność ustaleń organu administracji publicznej z treścią zebranego materiału przez ustalenie, że jedyną strona postępowania, którą obciążają skutki decyzji wydanej przez organ I instancji jest Miasto M., a nie osoby fizyczne które nabyły do 1992 roku nieruchomości na terenie objętym decyzją. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Należy bowiem na wstępie podnieść, że sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), co oznacza, iż może z urzędu uwzględnić zarzuty, nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] miasta M. zostało wszczęte na wniosek Zarządu Miasta M. Nie można uznać, że decyzja Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] odmawiającej uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] o wpisie do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] miasta M., uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji - rozstrzygnęła ten wniosek merytorycznie. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Tylko bowiem o decyzji załatwiającej sprawę co do istoty można mówić, że nastąpiła res iudicata. Jeżeli bowiem umarza się postępowanie jako bezprzedmiotowe, to oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego umożliwiającego rozstrzygniecie sprawy co do istoty. Z tych wszystkich powodów należało uznać, że Minister Kultury był uprawniony do rozpatrzenia merytorycznymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2004 roku i z dnia [...] grudnia 2004 roku wniosku Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku . Stosownie do treści art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Ten artykuł musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. Wniosek Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku określony został jako wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1992 roku w trybie art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji niewadliwych bądź też dotkniętych wadliwościami mniejszej wagi. ( tak B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. C. H. Beck Warszawa 2004 ). Analiza sposobu załatwienia w kontrolowanym postępowaniu wniosku Zarządu Miasta M. wskazuje na formalistyczne podejście Ministra Kultury, które w żaden sposób nie koresponduje z intencjami zawartymi ww wniosku z dnia [...] stycznia 2000 roku, dodatkowo uzupełnionego pismem z dnia grudnia 2003 roku zastępcy Burmistrza M. Z treści tych pism wynika jednoznacznie, że skarżący jako podstawy wzruszenia decyzji z dnia [...] maja 1992 roku, wskazuje na przesłanki określone w art. 156 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności. Zatem rozpoznanie wniosku skarżącego jako złożonego w trybie art. 155 kpa należy uznać za stojące w sprzeczności z intencjami autora, które można było ustalić na podstawie obszernego uzasadnienia wniosku. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest nawet związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 roku, III SA 1111/93, ONSA 1995, Nr 3 poz. 120). Zasada zgodnie, z którą ostatecznie sama strona decyduje jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem w kontrolowanej sprawie Minister Kultury, do którego skierowany został wniosek o zastosowanie trybu z art. 155 kpa, w pierwszej kolejności winien przeprowadzić kontrolę wniosku z punktu widzenia oceny żądania strony w aspekcie wagi uchybienia, które strona zarzuca decyzji weryfikowanej. W sytuacji zaś, gdy z samego wniosku strony wynika, że domaga się ona weryfikacji decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa , nie jest dopuszczalna jej weryfikacja w trybie art. 155 kpa. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 roku ( OSN 1999, Nr 10 poz. 637) uchylenie bądź zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145§1 kpa) i stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 kpa). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ administracji naruszył przepisy art. 9 i 61 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.