I SA/Wa 678/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J .R. i E. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r. uchylił zaskarżona decyzję orzekającą o ustaleniu na rzecz ww. odszkodowania, za przejętą z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomość, położoną w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...], a następnie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] za ww. nieruchomość w wysokości [...] i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z ustaleń organu wynika, że opisana w decyzji nieruchomość, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną częściowo decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę obwodnicy drogi ekspresowej [...]. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Analizując treść operatu szacunkowego organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ustalił, że przedmiotowa działka stanowi grunt rolny, położona jest w sąsiedztwie terenów rolnych, wśród gruntów przyległych dominuje teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Biegły wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] jest niezabudowana, na całej powierzchni znajduje się szkółka świerka pospolitego, łącznie 5662 sztuk, przeciętna wysokość to 0,60 cm, wg oświadczenia właścicieela sadzonki są 6-letnie. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako zabudowa rolnicza, siedliskowa, funkcja uzupełniająca- zabudowa jednorodzinna i letniskowa oraz nieuciążliwe rzemiosło, handel i mała gastronomia. Ponadto teren usytuowany bezpośrednio przy drodze krajowej [...], nie jest objęty ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego i został przeznaczony pod realizację bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego. Biegły wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , przejętym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2013 r., wyceniana działka położona jest w "przeważającym obszarze drogowym". Z pisma rzeczoznawcy z [...] sierpnia 2018 r wynika, że przeznaczenie nieruchomości nr [...] w dokumencie planistycznym jest następujące- przeznaczenie pod węzły komunikacyjne to 85 % , zaś pozostałe 15 % to tereny przeznaczone pod zabudowę rolniczo- osadniczą. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ugn., dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy tego rynku odnotowano kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. Jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa [...] kształtowały się w przedziale od 15,75. zł do 28,22 zł za m2, średnia cena to 12,47 zł /m2. Na stronie 19 operatu rzeczoznawca szczegółowo opisał nieruchomości przyjęte do porównań. Organ wskazał także, że autor operatu wysokość odszkodowania za rośliny oszacował na podstawie poradnika "Oszacowanie wartości plantacji kultur wieloletnich" - K. Zmarlicki. Rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość drzewek w szkółce na podstawie cen z rynku lokalnego, przy uwzględnienie wskaźnika korygującego na poziomie 0,8. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego przy piśmie z [...] sierpnia 2018 3 r. organ odwoławczy uznał, że ocenionemu operatorowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Za słuszne organ uznał także zwiększenie uzyskanej wartości o 5%, stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu. W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że ponieważ decyzją z [...] października 2017 r. Minister infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna, należało uchylić decyzje Wojewody [...] z [...] września 2017 r. i orzec o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...]. Na powyższą decyzję [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i 77 kpa z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w zakresie wartości upraw iglaków oraz wartości wywłaszczonego gruntu, który w części jest gruntem budowalnym; - art. 7 i 80 kpa polegające na wybiórczej i dowolnej ocenie materiału dowodowego; - art. 153 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 16 i 17 ugn z uwagi na jego błędna wykładnię polegająca na przyjęcie, że za nieruchomości podobne można przyjąć nieruchomości porównawcze o innym przeznaczeniu; - art. 154 ust. 1 i 2 ugn z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości porównawczych określa się na podstawie celu nabycia; - art. 153 ust. 1 ugn w zw z § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez akceptację operatu szacunkowego; - art. 134 ust. 3 i 4 ugn poprzez akceptację poprawności operatu szacunkowego określającego wartość wyłącznie według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia i ominięcie konieczności zbadania wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu korzystania, przyjęcie zasady korzyści w sytuacji gdy część wycenianego gruntu jest gruntem budowalnym; - art. 156 ust. 4 ugn z uwagi na wykorzystanie operatu szacunkowego po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ugn. W związku z powyższym wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zakwestionowaną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. o ustaleniu na rzecz [...] odszkodowania, za przejętą z mocy prawa przez Skarb Państwa, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U z 2018 r. poz. 1474, dalej specustawa drogowa) nieruchomość, położoną w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...], a następnie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] za ww. nieruchomość w wysokości [...] i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Materialnoprawną podstawą tych decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej u.g.n.). Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r. Nr 207 , poz. 2109 ze zm.). Zgodnie więc z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Ustęp 2 § 36 stanowi zaś, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia, "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Do tej ostatniej regulacji odwoływał się rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją operacie szacunkowym z [...] maja 2017 r. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na prawidłową wykładnię i zastosowanie przez biegłego art. 154 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla całej nieruchomości będącej przedmiotem wyceny nie obowiązywał plan miejscowy, zaś wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - uchwała nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. nieruchomość położona jest w przeważającym obszarze "drogowym" ( około 85%). W takim przypadku, zdaniem Sądu, biegły winien jako nieruchomości podobne przyjąć grunty o takim właśnie przeznaczeniu (czyli drogowym). W związku z czym wskazał rynek nieruchomości gruntowych drogowych, niezabudowanych, położonych możliwie blisko przedmiotu wyceny z obszaru zachodniego województwa [...], kierując się kryterium podobieństwa z art. 4 pkt 16 u.g.n.. Biegły wyodrębnił 5 transakcji nieruchomościami drogowymi, na podstawie których w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, oszacował wartość przejętego gruntu - przy cenie jednostkowej 25,53 zł/m2, która to cena zbliżona była do ceny maksymalnej uzyskiwanej na rynku za tego rodzaju nieruchomości (28,22 zł/m2). Wartość gruntu wyceniona została na kwotę [...]. Taki sposób podejścia do wyceny gruntu kwestionują skarżący. Wywodzą mianowicie, że ustalenie wartości rynkowej przejmowanego gruntu nastąpiło na podstawie nieruchomości niepodobnych do wycenianej, a za takie uznali nieruchomości stanowiące podstawę wyceny, oznaczone w operacie nr 2 i 3. Takie stanowisko musi być jednak uznane za błędne. Z treści przedmiotowego operatu wynika, że właściwie określony został przedmiot i cel wyceny, wybrano właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, a także prawidłowo określono jej przeznaczenie i inne cechy. Pojęcie "nieruchomości drogowe" nie zostało zdefiniowane, należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu, że to pojęcie należy rozumieć szeroko nie tylko jako grunty nabywane pod budowę drogi sensu stricte, ale także nabyte pod budowę infrastruktury drogowej, jak budowę wiaty przystanku, zatoczki autobusowej czy zajezdni autobusowej. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań a nieruchomością wycenianą mogą być bowiem korygowane odpowiednimi współczynnikami w procesie szacowania. Skoro zatem regułą ustalania wartości nieruchomości przejętych (wywłaszczonych) w trybie specustawy drogowej, przeznaczonych w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, są ceny nieruchomościami drogowymi(w szerokim znaczeniu), to oszacowanie wartości gruntów o w oparciu o te transakcje (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie) – wbrew temu co twierdzą skarżący – nie narusza prawa. Natomiast akcentowana w skardze tzw. "zasada korzyści" , unormowana wart. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oznacza, że każdorazowo w procesie ustalenia odszkodowania należnego za utraconą nieruchomość konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy nieruchomości wycenianej pod kątem tego, czy jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, czy też nie. W zależności od wyniku takiej oceny odszkodowanie za utraconą wartość ustala się albo przez pryzmat tzw. "aktualnego sposobu korzystania" z nieruchomości albo też z uwzględnieniem nowego (publicznego) przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Pojęcie aktualnego sposobu użytkowania oznacza faktyczny stan nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przedmiotowy grunt stanowi wg sposoby wykorzystania niezabudowany grunt rolny. Biegły dokonał pomocniczo analizy rynku sprzedaży takich nieruchomości, gdyż w operacie zawarł analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, rolno – budowalne i zabudowę zagrodową z terenu gminy [...]. Ceny takich nieruchomości kształtowały się w przedziale o,50 do 5,65 zł za m2. Ze względu jednak na wynikające ze studium przeznaczenie drogowe przejętej nieruchomości, ceny jakie uzyskują grunty o odmiennym przeznaczeniu (mieszkaniowym, usługowym), nie mogą dyskwalifikować sporządzonej wyceny. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę w procesie wyceny założenia i zastosowana metodologia są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego, a sam operat także pod względem formalnym odpowiada prawu. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był także - wbrew twierdzeniom skarżących- aktualny, nie zawierał przy tym niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Wątpliwości Sądu nie budzi również wycena wartości nasadzeń roślinnych. Dokonana przez biegłego wycena nie zawiera niejasności i jest przejrzysta, co umożliwiło weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje metodologię wyceny nasadzeń roślinnych, zastosowaną przez rzeczoznawcę na podstawie wzoru z poradnika K. Zmarlicki "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich", a więc opracowania z zakresu dendrologii, stanowiącego powszechnie dostępną i weryfikowalną metodykę wyceny. Z operatu wynika, że wyceną objęto 5662 szt. rośliny o nazwie picea abies przyjmując ich wartość na kwotę 10 zł, następnie uwzględniono wskaźnik korygujący na poziomie 0,8 ze względu na nieponiesione koszty i ewentualne straty w produkcji. Wartość nasadzeń przez biegłego została ustalona na łączną kwotę [...]. Należy zauważyć, że w trakcie prowadzonego postępowania biegły wyjaśnił (pisma z [...] czerwca 2017 r.) dlaczego przyjął taką kwotę do wyceny nasadzeń, odnosząc się w nim szczegółowo do zarzutów skarżących, kwestionujących przyjęta jednostkową wartość i wycenianych roślin. Biegły zaznaczył, że wyceniał świerki znajdujące się na wywłaszczanym gruncie, na podstawie analizy ich ceny w szkółkach lokalnych, biegły nie wykluczył , że ceny gatunków rzadszych lub cenniejszych mogą być wyższe, ale do takich nie należy świerk znajdujący się na plantacji skarżących. , W konsekwencji i te zarzuty skargi nie mogły zostać przez sąd uwzględnione. Należy zaznaczyć, że wszystkie zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do zakwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalonego w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym, sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Jednak, zdaniem Sądu, nie są to zarzuty uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia taka w niniejszej sprawie była niezbędna, gdyż za odszkodowaniem odbywa się przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości przejęte pod budowę drogi publicznej. W tej sytuacji dysponując takim dowodem organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).