I SA/Wa 679/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant Sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.D. od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz: J.D. za udział [...] części, M.D. za udział [...] części, M.D. za udział [...] części; w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], gm. P., zajętą pod drogę gminną utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Pismem z [...] grudnia 2005 r. M.D. wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie odszkodowania za działki gruntu nr [...] i [...], w części zajętej pod drogi gminne. Z treści wniosku wynikało, że M.D. działa "w imieniu współwłaścicieli działki we wsi [...] nr [...] i nr [...] /dawna działka nr [...]", w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Postanowieniem z [...] grudnia 2005 r. Wójt Gminy P. przekazał wniosek M.D. do załatwienia Staroście P. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha zajętej pod część drogi gminnej. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2011 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na błędy formalne postępowania oraz nieprawidłową wycenę nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone decyzją Wojewody [...]ego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na konieczność ustalenia możliwości reprezentowania przez M.D. pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] września 2012 r., określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na [...] zł (słownie złotych: [...]). Zawiadomieniem z [...] września 2013 r. strony zostały poinformowane, w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania oraz wnoszenia uwag do zgromadzonego materiału dowodowego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. Starosta P. orzekł o ustaleniu odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomość, położoną w obrębie [...]. Gmina P. zajętą pod drogę gminną, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. Od powyższej decyzji w dniu [...] listopada 2013 r. odwołanie złożył Wójt Gminy P., w którym zakwestionował uznanie przez Starostę P. formalnoprawnego umocowania stron postępowania do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na rozstrzygnięcie Wojewody [...] skargę złożył M.D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Wa 438/15, uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że Wojewoda [...] w niedostateczny sposób uzasadnił konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy powinien rozważyć uzupełnienie zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z [...] listopada 2013 r. orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], Gmina P.. zajętą pod drogę gminną, w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz: J.D. za udział [...] części, M.D. za udział [...] części, M.D. za udział [...] części; w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obr. [...]. gm. P.. zajętą pod drogę gminną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.D., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem jako krzywdzącym dla rodziny D. oraz mijającym się ze stanem faktycznym. Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego za nr [...] w dniu [...] lutego 2007 r., pod drogę publiczną zajęta została działka ewid. nr [...], obr. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu określenie kręgu osób uprawnionych do odszkodowania za działkę ewid. nr [...], obr. [...], ustalono, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłaścicielami ww. działki byli: małż. S. (ewentualnie ich spadkobiercy), Z. D., W. P. D.,P. D., M.D., E. D., L. Z. i W. Z. Na podstawie umowy sprzedaży z [...]5 września 1959 r. oraz umowy zamiany z dnia [...] września 1959 r. R. i I. małż. S. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej do udziału [...] części, Z.D. do udziału [...] części, P.D. do udziału [...] części, M.D. do udziału [...] części oraz K.Z. do udziału [...] części, nabyli nieruchomość stanowiącą działkę oznaczoną nr [...], we wsi [...] (obecnie [...]), gm. P., która została uregulowana w księdze wieczystej [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W., Wydział II Cywilny z [...] czerwca 1996, sygn. akt [...], spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 1986 r. Z. D. nabyli: Z. D. i W. D., każde z nich po ½ części. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Z., I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...], spadek po Z. D., zmarłej [...] czerwca 1999 r., nabył M. G. Następnie umową sprzedaży spadku Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. spadek po Z. D. nabył W. D. Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...], spadek po K. Z., zmarłej [...] sierpnia 1996 roku, nabyli: W. Z., L. Z. i E. D., każde z nich po ⅓ części. Ugodą z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawartą przed Sądem Rejonowym dla W. II Wydział Cywilny, sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku i dział spadku po P. D., udział w wysokości [...] w nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], pow. P. o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], został przyznany J. D. na wyłączną własność. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P., I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w K. (wcześniej w K.), gm. P., działka ewid. nr [...] przyznana została na wyłączną własność M.D., która na wniosek z dnia [...] października 2009 r. została odłączona do księgi wieczystej [...]. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2014 r., Rep. [...] nr [...], po E. D. spadek nabyli w równych udziałach: M. D. i M. D. Jak wynika z odpisu zupełnego z księgi wieczystej [...] właścicielami działki ewid. nr [...] w obrębie [...] (w skład której wchodziła działka ewid. nr [...] w obr. [...]) byli: R. i I. małż. S., Z.D.. P.D., Pan M.D., K.Z.. A zatem, w dniu złożenia wniosku przez M.D., działał on również w imieniu następujących byłych właścicieli działki ewid. nr [...] we wsi [...]: małż. S. (ewentualnie ich spadkobierców), W. D. (spadkobiercy i pośrednio nabywcy spadku po Z. D.), P. D., E. D., L. Z., W. Z. Wymienione osoby winny zatem upoważnić M.D. do reprezentowania ich w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wnioskowanej nieruchomości. W aktach sprawy I i II instancji znajdują się przedłożone przez M.D.: - pełnomocnictwo W. D. udzielone w dniu [...] grudnia 2005 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działek [...] i nr [...] (dawny nr [...]), obr. [...], - pełnomocnictwo P.D. udzielone w dniu [...] grudnia 2005 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działek [...] i nr [...] (dawny nr [...]), obr. [...], - kopia pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] marca 2011 r. przez E. D. M. P., Rep. A nr [...], - pismo M.D. z dnia [...] listopada 2011 r., z którego wynika, iż nie posiada pełnomocnictw małż. S. (ani ich spadkobierców). - upoważnienie J.D. udzielone w dniu [...] grudnia 2011 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki nr [...], obr. [...]; - oświadczenie J.D. z dnia [...] grudnia 2011 r., że jego ojciec, P.D. w 2005 r. upoważnił swojego brata. M.D. do reprezentowania i załatwiania wszystkich spraw związanych z działką [...] i [...] we wsi [...]. gm. P.; jak wynika z przedmiotowego oświadczenia J. D. był świadkiem rozmów prowadzonych między P. D. a M. D., podczas których P.D. upoważnił ustnie M.D. do reprezentowania i załatwienia ww. spraw. - upoważnienie W.D. udzielone w dniu [...] grudnia 2011 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki [...], obr. [...]; - upoważnienie M.D. udzielone w dniu [...] grudnia 2011 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki [...], obr. [...]; - upoważnienie W.D. udzielone w dniu [...] października 2016 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki ewid. nr [...], obr. [...] z podpisem notarialnie poświadczonym, Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2016 r. - upoważnienie L. Z. udzielone w dniu [...] października 2016 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki ewid. nr [...], obr. [...] z podpisem notarialnie poświadczonym, Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2016 r. - upoważnienie W. Z. udzielone w dniu [...] października 2016 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki ewid. nr [...], obr. [...] z podpisem notarialnie poświadczonym. Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2016 r. - upoważnienie J.D. udzielone w dniu [...] października 2016 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki ewid. nr [...], obr. [...] z podpisem notarialnie poświadczonym. Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2016 r. - pełnomocnictwo M.D. i M.D. udzielone w dniu [...] października 2016 r. M.D. w zakresie postępowania dotyczącego działki ewid. nr [...], obr. [...] z podpisem notarialnie poświadczonym, Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2016 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że M.D. nie posiada umocowania małż. S. (lub ich spadkobierców) do reprezentowania ich w niniejszym postępowaniu, reprezentując wyłącznie strony w imieniu rodziny D. i ich spadkobierców. Odnosząc się do upoważnienia ustnego, udzielonego wnioskodawcy przez P. D. (patrz oświadczenie J.D. z dnia [...] grudnia 2011 r.), upoważnienie ustne, w trybie art. 33 § 4 Kpa. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ "przypadek mniejszej wagi" odnosi się do prostych, życiowych spraw, nie mających charakteru majątkowego. Tymczasem odszkodowanie za nieruchomości zarówno ze względu na swój majątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony, nie może zostać uznane za taki przypadek. Ponadto, pełnomocnictwo udzielone wnioskodawcy w dniu [...] października 2016 r. nie może być uznane za wiążące, gdyż w dniu poprzedzającym dzień wywłaszczenia działki ewid. nr [...] we wsi [...], współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości był P.D., nie zaś J. D. Mając powyższe na względzie organ uznał, iż wnioskodawca nie przedłożył prawidłowego umocowania do reprezentowania P. D. Z kolei pełnomocnictwo z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r. udzielone M.D. przez P.D. odnosi się do działania wyłącznie w stosunku do działek nr [...] i [...]. W dacie udzielenia ww. pełnomocnictwa wydzielona została już działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną we wsi [...], co w świetle treści pełnomocnictwa z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r. oznacza zdaniem organu brak możliwości reprezentowania P.D. przez M.D. w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, oznaczony jako działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działkinr [...] na działkę nr [...] i nr [...]), obręb [...]. Ponadto, zdaniem organu wnioskodawca nie przedłożył prawidłowo udzielonych pełnomocnictw, z których wynikałyby umocowania do działania w imieniu E. D. Pełnomocnictwo z dnia [...] października 2016 r. udzielone M.D. przez spadkobierców E. D.nie może być zdaniem organu uznane za wiążące, gdyż w dniu poprzedzającym dzień wywłaszczenia działki ewid. nr [...] we wsi [...] ([...] grudnia 1998 r.) nie oni byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, lecz E.D. Na marginesie organ wskazał, iż do akt sprawy przedłożono kopię pełnomocnictwa Rep. A [...] udzielonego przez E. D. M. D. (nie zawierające klauzuli o możliwości udzielania pełnomocnictw substytucyjnych) wraz z pełnomocnictwem substytucyjnym udzielonym wnioskodawcy przez M.D. Podniesiona w odwołaniu kwestia skuteczności pełnomocnictwa udzielonego przez M.D. z tego powodu, że pełnomocnictwo dla M.D. podpisane przez E.D. nie zwierało klauzuli o niemożliwości udzielania dalszych pełnomocnictw nie znajduje uzasadnienia w świetle brzmienia przepisów Kodeksu Cywilnego. Artykuł 106 Kodeksu Cywilnego stanowi bowiem, że pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W związku z powyższym brak zastrzeżenia, na które powołuje się odwołujący, w treści pełnomocnictwa o niemożności dalszego udzielania upoważnienia do reprezentowania w sprawie nie uprawnia do udzielania pełnomocnictwa substytucyjnego. Dlatego zdaniem organu należało uznać, iż wnioskodawca nie przedłożył prawidłowego umocowania do reprezentowania E.D. Reasumując, organ prowadzący postępowanie ustalił, iż wnioskodawca w sposób bezsporny nie udokumentował, iż w dniu złożenia wniosku działał w imieniu P.D. i E.D., wobec czego nie zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz ich spadkobierców, tj.: J.D., M.D. i M.D.. Z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia l997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm., dalej jako u.g.n). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 u.g.n., w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W prowadzonym przed Starostą P. postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę M. R., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w K.. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2017 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, bazując na cenach i cechach rynkowych nieruchomości drogowych wyselekcjonowanych z analizowanego rynku. Szczegółowo opisano przedmiotową nieruchomość - według stanu na właściwą datę [...].10.1998 r. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei zgodnie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. I u.g.n.). Należy zaznaczyć, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. I u.g.n.). W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. R., należy dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Należy stwierdzić, że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Na marginesie organ zauważa, że na str. 26 operatu mylnie podano, że oszacowana wartość jednostkowa wycenianej dz. nr [...] wyniosła [...] zł/m2, podczas gdy z części obliczeniowej jednoznacznie wynika, że było to [...] zł/m2. Rozbieżność powyższą potraktować trzeba w kategoriach omyłki pisarskiej, gdyż do końcowych obliczeń podstawiono ustaloną wcześniej (na str. 25 operatu) wartość [...] zł/m2. Wynik wyceny gruntu ([...] zł) nie został więc zniekształcony. Pomimo powyższej uwagi, wobec braku innych zastrzeżeń, uznano stwierdzone uchybienie za omyłkę pisarską stwierdzając, że ww. operat szacunkowy może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej nieruchomości. W ramach opisu obiektów porównawczych (tabela 4 na str. 24 operatu szacunkowego) można wprawdzie zaobserwować różnice w zakresie powierzchni tych nieruchomości, jednak autorka wyceny nie stwierdziła w ramach cech rynkowych wpływu atrybutu powierzchnia działki na uzyskiwane ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Oszacowana wartość dz. nr [...] wynika z jej cech rynkowych i cen nieruchomości podobnych. Należy też odnotować, że w odwołaniu nie jest bezpośrednio kwestionowany operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. W pozostałym zakresie brak jest uwag do operatu szacunkowego. Przy wycenie gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej, bazując na cenach i cechach rynkowych nieruchomości drogowych wyselekcjonowanych z analizowanego rynku. Szczegółowo opisano przedmiotową nieruchomość - według stanu na właściwą datę - 29.10.1998 r. Natomiast zdaniem organu ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.D. podnosząc, że organ podważył pełnomocnictwo udzielone w dniu [...].12.2005 dla M. D. przez jego brata P., uznając że upoważnienie dotyczy działek o nr [...] i nr [...] a nie dz. [...]. Tymczasem działka nr [...] stanowi czyść dz. nr [...]. Załączył rysunek dawnej działki nr [...] potem nr [...] i nr [...], które stanowiły współwłasność S. i D. tak jak to wynika z dokumentu hipotecznego. Tak więc zdaniem skarżącego upoważnienie miało i ma charakter szerszy i wynika z niego skąd działka nr [...] znalazła się w tym kompleksie działek. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że został spadkobiercą swego ojca P.D.. Dokument spadkowy przekazany został do Starostwa P.. Odnosząc się do spadkobierców E. D. tj M. D. i M. D., to E. D. była córką K. Z. współwłaścicielki dz. nr [...] w tym i dz. nr [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z [...].04.2002 spadek po K. Z. zm. [...].08.1996 nabyli : W. Z. L. Z. i E. D. - każde po 1/3 części, W. i L. Z. złożyli do sprawy upoważnienia niekwestionowane i otrzymali Decyzją nr [...] należną kwotę odszkodowania za dz. [...]. Po E. zgodnie z aktem dziedziczenia z [...].02.2014 nabyli prawa do spadku; M. D. i M. D. Zaznaczył że E. D. zmarła w 2014 r. i nie mogła przewidzieć, że jej dzieci nie będą uczestniczyć w sprawach po matce. Skarżący uważa, że należy naprawić ten błąd i uznać ich prawo do dziedziczenia. Sprawa wypłaty odszkodowania należnego za [...] m2 trwa od 2005 r. a więc już 13 lat. Wypłacono kwotę [...] a do wypłaty pozostało dla ww. w tym piśmie [...] zł. Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. Sąd uznał, że skarga ma braki formalne uniemożliwiające jej rozpoznanie i odroczył rozprawę wzywając J. D., M. D. oraz M. D. o złożenie podpisanej przez nich osobiście skargi lub przez uprawnionego pełnomocnika i rozprawę odroczył. Tylko J. D. przy piśmie z dnia [...] września 2018 r. wykonał polecenie Sądu i potwierdził wniesienie skargi. Z tego powodu Sąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odrzucił skargę M.D., M. D. oraz M. D. J.D. w swej skardze potwierdził zarzuty skargi wniesionej przez M.D., dodatkowo zwracając uwagę, że on również jako spadkobierca swojego ojca P.D. udzielił swojemu stryjowi pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie odszkodowawczej dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] m 2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to. że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały, zdaniem Sądu wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ, ani Wojewoda [...], ani Starosta P. nie wyjaśnili w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich okoliczności sprawy. Uchybienia te zaś, mające charakter proceduralny miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...]ego utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz J. D. za udział [...] części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w obrębie [...], gmina P. zajętą pod drogę gminną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z póżn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Artykuł 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r.. stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem [...] stycznia 2001 r., a po dniu [...] grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Określony przez ustawodawcę w art.73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego). a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Jak wynika z akt sprawy w dniu 27 grudnia 2005 r. M.D. wystąpił do Wójta Gminy P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] w części zajętej pod drogi gminne . Z treści powyższego wniosku wynika, że działał on nie tylko w swoim imieniu, ale także w imieniu współwłaścicieli działki nr [...] i [...] (d. działka nr [...]) w trybie art. 73 powyższej ustawy. Wątpliwości Wójta Gminy P. budziło umocowanie M.D. do reprezentowania pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Ostatecznie Starosta P. decyzją z [...] września 2017 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.D., M. D. i M.D. uznając, że M.D. nie przedłożył prawidłowo udzielonych pełnomocnictw uprawniających do reprezentowania powyższych osób, a Wojewoda [...] podzielił przedstawione wyżej stanowisko Starosty P. Odmowa przyznania odszkodowania skarżącemu w niniejszej sprawie J. D. wynikała z tego, że pełnomocnictwo jego ojca P.D. udzielone bratu M.D. w dniach [...] i [...] grudnia 2005 r. upoważniało do działania i reprezentowania strony w stosunku do działek nr [...] i nr [...]. Natomiast w dacie udzielenia powyższego pełnomocnictwa wydzielona już została działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną, która następnie uległa podziałowi na działkę nr [...] i [...] we wsi K. Powyższe oznaczało zdaniem organu brak możliwości reprezentowania interesów P.D. przez M.D. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podzielił przedstawionego wyżej stanowiska organu. Zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, art. 8 k.p.a. stanowi, że: Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazane w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zasady postępowania organów mają charakter gwarancyjny i zmierzają do zapewnienia maksymalnej ochrony prawnej uczestników w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ze znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez P.D. jego bratu M.D. wynika, że dotyczy ono działek nr [...] i nr [...] (działki nr [...] z księgi wieczystej KW [...]). Natomiast z mapy sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w powyższej księdze wieczystej (z projektowanym podziałem) wykonanej przez geodetę uprawnionego A. P. stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej przyjętej do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] września 2001r. wynika wprost, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] stanowiącej w części własność poprzednika prawnego w niniejszej sprawie. Zatem bezspornie należało mu się odszkodowanie za przejętą nieruchomość, a udzielone M.D. przez P.D. pełnomocnictwo zdaniem Sądu upoważniało do reprezentowania interesu P.D. w sprawie o odszkodowanie za działkę nr [...] wydzieloną bezspornie z działki nr [...]. Zdaniem Sądu M.D., który złożył wniosek o odszkodowanie w terminie ustawowym w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli przejętej nieruchomości mógł reprezentować ich interesy ponieważ nie ulega wątpliwości, że pełnomocnictwo obejmowało dz. nr [...] (z której wydzielono następnie dz. nr [...]). Należy przy tym wskazać, że z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 806/08) informując, że z działki nr [...] wydzielona została działka [...] i to ta część nieruchomości została przejęta pod drogę publiczną zobowiązując jednocześnie w zakreślonym terminie do zajęcia uzupełniającego stanowiska przez stronę udzielającą pełnomocnictwa. Nie podejmując takich działań organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. bezpodstawnie przyjmując, że wniosek złożony przez M. D. chociaż dotyczył dz. [...] to nie wskazywał, że dział on również na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Wobec naruszenia powyższych przepisów procedury administracyjnej Sąd był zobligowany do uchylenia decyzji organów obu instancji gdyż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie związany wykładnią przedstawioną przez Sąd w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit C ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.