I SA/Wa 68/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor sądowy WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent stażysta Zofia Holona, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 2 października 2025 r. nr DO-II.7610.120.2022.JF w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Finansów i Gospodarki (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "PKP") o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 2 października 2025 r. nr DO-II.7610.120.2022.JF, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 20 marca 2025 r. nr DO-II.7610.120.2022.AK stwierdzającą, że decyzja Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda") z 27 sierpnia 2008 r. nr GN.III/SP.V./GN.IV.7224/2/1696/99/AM została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 561) dalej: "ustawa o komercjalizacji", oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29), decyzją z 27 sierpnia 2008 r. stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,1622 ha (po podziale jako działki nr [...] o pow. 0,0842 ha, KW nr [...] i nr [...] o pow. 0,0780 ha, KW nr [...]), wraz z prawem własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. Pismem z 19 maja 2022 r. Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Miasta [...] i Skarbu Państwa, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z 27 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono m.in., że na dzień 27 maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Gminie Miasto [...], zatem uwłaszczenie PKP przedmiotową działką stanowi rażące naruszenie prawa. Minister decyzją z 20 marca 2025 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z 2 października 2025 r. stwierdził, że decyzja Wojewody z 27 sierpnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że oceniana decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, a zatem należało ją ocenić w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania. Stwierdził, że stosownie do treści powołanego przepisu grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Zgodnie z art. 34 ust. 3 budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 4 nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Podkreślił, że brak którejkolwiek z wymienionych powyżej przesłanek oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić. Minister wskazał, że z uzasadnienia decyzji z 27 sierpnia 2008 r. wynika, iż na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Łodzi Wojewoda ustalił, że przedmiotowy grunt stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. Podał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pismem z 22 stycznia 2025 r. poinformowała organ nadzorczy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2908/21 oddalił skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 września 2021 r. nr KKU-177/19 stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], przy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0780 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2024 r, sygn. akt I OSK 754/23 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Podał również, że w aktach sprawy znajduje uwierzytelniona kopia ostatecznej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 30 listopada 2016 r. nr KKU-361/16 stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], przy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0842 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Podał, że z pisma Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 25 października 2022 r. wynika ww. decyzja z 30 listopada 2016 r. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby ww. decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 września 2021 r. oraz z 30 listopada 2016 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym ich skutki prawne w postaci potwierdzenia nabycia prawa własności ww. gruntu przez Gminę Miasto [...] wiążą organ orzekający w sprawie uwłaszczeniowej. Powyższe w ocenie organu oznacza, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności Skarbu Państwa. A zatem stwierdził, że decyzja Wojewody zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "k.p.a.", gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji z uwagi na brak własności Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło PKP zarzucając jej: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody rażąco narusza prawo tj. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydania zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, i uzyskała walor prawomocności; 2) naruszenie art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie; 3) naruszenie art. 7 w zw. z 77 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana przez Ministra w trybie nadzoru decyzja Wojewody z 27 sierpnia 2008 r. wydana została na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy o komercjalizacji grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Stwierdzając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa Minister zauważył, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem, nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., ani na dzień 27 października 2000 r. Minister przywołał w tym zakresie ostateczne i prawomocne decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 września 2021 r. nr KKU-177/19 (dotyczy działki nr [...]) oraz z 30 listopada 2016 r. nr KKU-361/16 (dotyczy działki nr [...]), którymi stwierdzono nabycie z mocy z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...], na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", własność przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, rację ma Minister, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzi, że uwłaszczenie PKP dokonywane w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. mienia komunalizowanego na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a sama okoliczność wydania deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki własności Skarbu Państwa, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1926/11, z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1475/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/16). Inaczej mówiąc, w sprawach związanych z komunalizacją nie budzi wątpliwości, że skutek prawny zmiany właściciela mienia państwowego nastąpił z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. W dacie wydawania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji uwłaszczeniowej z 27 sierpnia 2008 r. – a dotyczącej stanu prawnego określanego na dzień 5 grudnia 1990 r. ze skutkiem na dzień 27 października 2000 r. - sporna nieruchomość nie stanowiła więc własności Skarbu Państwa, a zatem niezasadne było uznanie, że w stosunku do niej zaistniały przesłanki z art. 34 ustawy o komercjalizacji. I jakkolwiek w dacie wydania ww. decyzji Wojewody w 2008 r., decyzje komunalizacyjne nie funkcjonowały w obrocie prawnym, to jednak finalnie, jej skutki - następujące z mocy samego prawa - nie mogą być zignorowane, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji nadzorczej. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja i dokonana przez Ministra wykładnia przywołanych wyżej przepisów wskazuje, że w sprawie zasadnie uznano, że decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem art. 34 o komercjalizacji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uwłaszczeniu polegającemu na nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego podlegać mogły tylko grunty, które na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której to właścicielem gruntu od 27 maja 1990 r. była gmina. Z uwagi przy tym na okoliczność, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja stała się ostateczna z dniem 15 września 2008 r., prawidłowo Minister stwierdził upłynięcie dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w związku z czym nie było możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie uznanie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), orzekł jak w sentencji.