I SA/Wa 680/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r. nr KOA/5072/Ac/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. nr 1/2023 z 4 września 2023 r., znak WNGP.3134.2.2022.MS(30); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] 11 345 (jedenaście tysięcy trzysta czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2024r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr 1/223 z 4 września 2023 r. znak WNGP.3134.2.2022.MS (30) o ustaleniu opłaty adiacenckiej należnej od [...], dalej "Skarżący". Opłata powstała w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do podłączenia do nich w/w nieruchomości oraz stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją nr 5/2020 z 4 lutego 2020, znak WNGP.3134.2.14.2019.MSG(5), Wójt Gminy [...] ustalił Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości. Decyzją z 24 kwietnia 2020 r., KOA/1090/2022, SKO w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Następnie Wójt Gminy [...] decyzją nr 1/2022 z 6 grudnia 2022, ponownie ustalił wysokość tej opłaty w takim samym wymiarze. Decyzją z 27 czerwca 2023 r. KOA/269/Ac/23 SKO ponownie uchyliło tę decyzję. Decyzją nr 1/2023 z 4 września 2023 r. Wójt Gminy [...] ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w takiej samej wysokości. Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący. Rozpoznając sprawę (kontrolowaną obecnie przez WSA) SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2023, poz. 344), dalej "ugn". Powołało przepisy art. 144 ust. 1, 143 ust. 2, 4 ust. 11, 145 ust. 1, 148 b ust. 1. Wskazało, że przy ocenie spełnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej decydująca jest data powstania prawnej możliwości przystąpienia do urządzeń nowo wbudowanej infrastruktury a więc data przystąpienia do jej użytkowania zgodnie z przepisami prawa, w sytuacji w której istnieje faktyczna i prawna możliwość podłączenia się danego podmiotu do tych urządzeń. SKO ustaliło, że 12 września 2019 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB", o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w związku z wykonaniem robót polegających na budowie kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] w miejscowości [...]. Stworzenie warunków do podłączenia do sieci sanitarnej nastąpiło w dniu kiedy PINB w [...] poinformował o braku zamiaru wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy tj. w dniu 21 września 2019 r. W odniesieniu do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji deszczowej ustalono, że 12 września 2019 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w związku z wykonaniem robót polegających na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem czasowej retencji wody na działkach nr. [...] w [...]. Stworzenie warunków do korzystania z sieci nastąpiło z dniem 24 września 2014 r. tj. gdy PINB poinformował o braku zamiaru wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości "[...]" Spółka z.o. o. z siedzibą w [...], 29 sierpnia 2022 r. uzyskał warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. 12 września 2019 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił PINP w [...] o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowalnego w związku z wykonaniem robót polegających na budowie dróg gminnych oraz elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia do zasilania oświetlenia ulicznego na działkach nr [...], obręb [...] i nr [...], [...] obręb [...]. Stworzenie warunków do korzystania z nieruchomości nastąpiło 24 września 2019 r. czyli w dniu w którym PINB nie zgłosił sprzeciwu. Tym samym organ przyjął, że stworzenie warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej oraz warunki do korzystania z drogi zostały stworzone od 24 września 2019 r. W tym dniu powstały warunki do naliczenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W., który został w pełni zaaprobowany przez organy. Podkreślono, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metod i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. SKO opisało mechanizm szacowania mając na uwadze ustawę ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2005.196.1628). Organ uznał, że operat spełnia wszystkie kryteria o jakich mowa w ugn i w § 56 i 57 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest spójny i logiczny. Analizą rynku objęto obszar centralnej części powiatu [...] tj. teren [...], [...], [...], [...]. Zestawienie nieruchomości podobnych znajduje się na str. 30-31 i 40-42 operatu. Organ stwierdził, że jeżeli strona nie zgadza się z treścią operatu może zwrócić się do organizacji rzeczoznawców o jego kontrolę na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Złożone przez Skarżącego uwagi do operatu znalazły odpowiedź w piśmie autora operat. Wyjaśnienia rzeczoznawcy potwierdzają prawidłowość operatu. Strona nie zwróciła się do organizacji rzeczoznawców o jego kontrolę. Organ nie znalazł podstaw aby uznać, że organ I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego i procesowego. Wobec upływu terminu ważności operatu została ona przedłożona klauzulą aktualizacyjną. Kwota opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr XIX/161/2016 w której wynosi ona 50% wzrostu wartości nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: Przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: -art. art. 77 §1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej oceny w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym ustalenia, czy w związku budową urządzeń infrastruktury wzrosła wartość nieruchomości i o ile wzrosła, w szczególności dokonanie błędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego; -art. 7 kpa, art. 77§1 kpa art. 75 §1 kpa, art. 107 §3 kpa poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, -art. art. 77 §1 kpa, poprzez niezasadne niedopuszczenie z urzędu dowodu z drugiej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na fakt wzrostu wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisów prawa materialnego: -art. 146 ust. 1 ugn poprzez niewykazanie spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji ws. ustalenia opłaty adiacenckiej tj. niewykazanie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i przez to błędne obciążenie skarżącego opłatą adiacencką w kwocie [...] zł. Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023, 1634), dalej "ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 stycznia 2024 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przez organ art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 a w konsekwecji naruszeniem art. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości na gruncie ugn, że podstawowym dowodem określającym wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy. Zgodzić się również należy z organem, że wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, co wprost wynika z art. 154 ust. 1 ugn. Przy porównywaniu nieruchomości rzeczoznawca ma obowiązek wskazania nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu. Następnie dokonuje, o ile jest to potrzebne, korekty ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. – 153 ust. 1 ugn. Definicja nieruchomości podobnej znajduje się w art. 4 ust. 16 ugn. Zgodnie z tą definicją za nieruchomość podobną uważa się nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Jak wskazuje NSA, choćby w wyroku z 25 stycznia 2024 r., I OSK 1787/20, porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn oczywiście nie oznacza identyczności parametrów. Mają bowiem być podobne a nie tożsame. Zgodzić się także należy z organem, że organ ocenia operat przede wszystkim pod względem formalnym. Nie oznacza to jednak, że może bez żadnej refleksji przyjąć jako rzetelny dany operat w sytuacji w której już na pierwszy rzut oka, widać, że zawiera od błędy, które nie mogą być zaakceptowane przez organ. Jedną z takich wad jest przyjęcie do porównania nieruchomości nie podobnych. Przechodząc do operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są wszystkie nieruchomościami podobnymi z następujących powodów. Po pierwsze rzeczoznawca w tej opinii wskazał, że wielkość nieruchomości ma wpływ na cenę. Przedmiotowa nieruchomość, działka [...], ma powierzchni 6,0987 ha. Do określenia wartości nieruchomości według stanu sprzed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej przyjęto nieruchomości o pow. 0,8 ha, 5,63 ha, 6,19 ha i 9,26 ha, których ceny kształtowały się od 37,30 zł/1m2 do 57, 52/1 m2. Z tych cen rzeczoznawca ustalił cenę średnią na 48 zł/m2 podczas nieruchomość w pkt 1 tabeli str. 29 operatu właśnie ze względu na jej diametralnie inną wielkość nie może być uznana za nieruchomość podobną. Określając wartość nieruchomości według stanu po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej do porównania wzięto nieruchomości zupełnie nie podobne do nieruchomości której wartość miała wzrosnąć. Są to nieruchomości o pow. 0,6 ha, 0,5 ha, 0,6 ha, 1,89 ha i 1, 43 ha, również przy stwierdzeniu rzeczoznawcy, że wielkość nieruchomości ma wpływ na cenę. Jak to bowiem wynika z operatu (str. 44) wielkość powierzchni na rynku lokalnym ma znaczący wpływ na wartość nieruchomości. Nieruchomości o mniejszej powierzchni osiągają ceny wyższe. Oznaczać to może, że przyjęcie do porównania nieruchomości o powierzchni znacznie niższej niż nieruchomość wyceniana w istocie mogła powodować zawyżenie wartości nieruchomości w szczególności po wybudowaniu infrastruktury przyłączeniowej i drogi. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości. W tym aspekcie udzielone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia w pismach z 6 czerwca 2023 r. i 10 sierpnia 2023 r. nie stanowią odpowiedzi na zadane rzeczoznawcy pytanie co do porównywalności nieruchomości wziętych do porównania. Poza twierdzeniem, że wzięto do porównania nieruchomości podobne rzeczoznawca nie odniósł się do zarzutów odwołania w tym aspekcie. Tymczasem trudno uznać za porównywalne nieruchomości których powierzchnia jest rażąco inna niż powierzchnia nieruchomości porównywanej. Po drugie ani organy, ani rzeczoznawca ani skarżący nie zwrócili uwagi na fakt, że nieruchomość skarżących, jak to wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości [...] w dziale III, obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym tj. służebnością polegającą na prawie przechodu i przejazdu po określnym pasie gruntu o pow. 0,0408 ha. W ocenie Sądu, ustanowienie na działce takiego rodzaju służebności może mieć wpływ na wartość działki – zmniejszenie jej ceny. Nieruchomości wzięte do porównania (abstrahując od ich podobieństwa) nie były obciążone służebnościami. Zdaniem Sądu organ w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego stwierdzając jedynie, że jest on prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń organu. Tymczasem operat, jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu pod względem formalnym gdyż, co oczywiste organ jako podmiot nie posiadający wiedzy specjalistycznej nie ma możliwości oceny go pod względem czy to przyjętych parametrów czy metody szacowania – które to kompetencje ma wyłącznie rzeczoznawca. Jest to wiedza specjalistyczna zastrzeżona dla osoby posiadającą taką wiedzę. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu przez organ art. 84 §1 kpa. Obowiązkiem organu jest zbadanie operatu pod kątem obowiązujących przepisów prawa a argumentacja musi świadczyć o tym, że organ przeanalizował również operat. Decyzję bowiem wydaje organ a nie rzeczoznawca. Takiej argumentacji brak w zaskarżonej decyzji. Nawiasem mówiąc, już w decyzji SKO z 27 czerwca 2023 r. zwracano uwagę na kwestie oceny operatu szacunkowego i zakres przyjętych do wyceny nieruchomości w tym przyjęcia do porównania nieruchomości które nie były podobne pod względem położenia (położone w [...] która to lokalizacja jest znacznie bardziej korzystna niż lokalizacja przedmiotowej nieruchomości). Odnosząc się do zarzutów skargi, to co do zasady to strona, która kwestionuje ustalenia opinii rzeczoznawcy powinna zwrócić się do stowarzyszenia rzeczoznawców w trybie art. 157 ugn. Tylko w sytuacji w której operat jest oczywiście wadliwy, to organ powinien go w taki sposób zweryfikować. Jednakże w sytuacji w której organ nie podziela zastrzeżeń do operatu, w ocenie Sądu, ciężar wykazania wadliwości operatu spoczywa na stronie która ten operat kwestionuje. W tej sprawie sytuacja jest o tyle złożona, że organ, mimo że istniały ku temu podstawy, nie dostrzegł oczywistej wadliwości operatu. Sąd nie podziela tych poglądów z których wynika, że sporządzenie kontroperatu zawsze jest bezcelowe (powoływany w skardze wyrok II SA/Go 201/20).Trzeba pamiętać, że koszty operatu ponosi organ z pieniędzy publicznych więc musi dbać o to aby pieniądze te były wydatkowane w sposób racjonalny i uzasadniony. Z tych względów uznając, że operat nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uchylił obie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci sporządzeniem operatu nowemu rzeczoznawcy. Po jego sporządzeniu dokonana jego analizy pod kątem obowiązujących przepisów prawa. Zadba aby sporządzone uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 kpa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t. j. D.U. 2023.1935 ). zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem wynagrodzenia radcy prawnego 7200 zł i 4145 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionego wpisu od skargi ustalonej na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 221, poz. 2193).