I SA/Wa 682/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. nr KOA/904/Sr/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku T. J. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 27 lutego 2023 r. nr KOA/904/Sr/23, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wiskitki (dalej: "Burmistrz") z 12 stycznia 2023 r. nr MGOPS.DO.5411.1291.2022.MB o odmowie przyznania Skarżącemu dodatku osłonowego. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 października 2022 r. Skarżący złożył wniosek o dodatek osłonowy, w którym wskazał, że tworzy gospodarstwo jednoosobowe. Burmistrz, działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, 11 i 14 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 759), decyzją z 12 stycznia 2023 r. odmówił przyznania Skarżącemu dodatku osłonowego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że Skarżący od dnia 16 grudnia 2021 r. do chwili obecnej (data pisma z 4 października 2022 r.) jest mieszkańcem Schroniska dla Osób Bezdomnych – [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że schronisko dla osób bezdomnych, więc placówka zapewniająca osobom bezdomnym całodobowe tymczasowe schronienie, a także usługi wspierające wzmacnianie aktywności społecznej tych osób oraz wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej, nie stanowi w jego ocenie, miejsca zamieszkania. Wskazał, że pobyt w takim ośrodku ma charakter tylko tymczasowy, co wynika z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901), jak również, że zgodnie z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podkreślił, że schronisko, zapewnia osobom, które w nim przebywają opiekę oraz pokrywa koszty związane z działalnością tego schroniska, w tym koszty związane z eksploatacją budynku, w którym to schronisko się znajduje. Zatem w ocenie Burmistrza skoro dodatek osłonowy to świadczenie związane z ponoszeniem przez daną osobę kosztów związanych z eksploatacją energetyczną w zajmowanym lokalu, w niniejszej sprawie, cel ten nie został spełniony, bowiem wnioskodawca nie ponosi kosztów związanych z eksploatacją budynku. Organ wskazał, że nie można uznać, iż Skarżący jako osoba przebywająca w schronisku dla bezdomnych zamieszkuje i prowadzi w nim jednoosobowe lub wieloosobowe gospodarstwo domowe. Pismem z 11 stycznia 2023 r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza zarzucając jej rażące naruszenie prawa w zakresie terminu wydania decyzji. Kolegium, po rozpatrzeniu ww. wniosku, działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej jako: "k.p.a.", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 12 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ I instancji ocenił, że pobyt w schronisku dla bezdomnych nie uzasadnia przyznania dodatku osłonowego, gdyż wnioskodawca nie prowadzi w takim przypadku gospodarstwa domowego w rozumieniu przepisów ustawy o dodatku osłonowym. W ocenie Kolegium interpretacja Burmistrza jest prawidłowa i z cała pewnością nie można uznać, aby doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa. Osoba przebywająca w schronisku dla bezdomnych nie prowadzi "gospodarstwa domowego", a jednocześnie ma zapewnione całodobowe utrzymanie. Ponadto wskazało, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji - a nie procedura poprzedzająca jej wydanie - jest sprzeczna z prawem. Zatem kwestia terminu wydania decyzji nie może w żadnym wypadku uzasadniać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreśliło, że w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy Skarżącemu przysługiwało prawo złożenia ponaglenia, z którego to prawa skorzystał. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący wskazując, że jest ona obarczona błędem intelektualnym w zakresie błędnego zinterpretowania przesłanek, którymi kierował się ustawodawca co do w pełni świadomego ze strony ustawodawcy rozdzielenia dodatku osłonowego od energetycznego. Podkreślił, że dodatek osłonowy służy w głównej mierze osłonie wnioskodawcy przed skutkami inflacji i gwałtownym wzrostem kosztów utrzymania w tym kosztów jedzenia, lekarstw, ubrań, butów, przejazdów. Podniósł, że lekarstwa, ubrania, buty, przejazdy nie wchodzą w zakres świadczonych przez schronisko na jego rzecz usług. Zakwestionował uznanie, że nie prowadzi gospodarstwa domowego bo ma całodobowe utrzymanie. W jego ocenie jest to niedopuszczalne, aby w przypadku ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku nie uznać, że stanowi jednoosobowe gospodarstwo domowe, lecz jedynie tymczasowo przebywa w schronisku. Stwierdził, że dodatek osłonowy nie jest w żaden sposób przypisany do miejsca pobytu, lecz do osoby, która powinna go otrzymać. Pobyt w schronisku należy traktować jako najem. Najem mieszkania (odpłatny, nieodpłatny) nie wyklucza możliwości ubiegania się o dodatek osłonowy w danej gminie w przypadku, gdy zamieszkiwanie w wynajmowanym mieszkaniu na terenie danej gminy wiąże się z zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych danej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Istotne w tym przypadku jest wykazanie faktycznego zamieszkiwania w danym miejscu - na obszarze gminy, do której składa się wniosek o wypłatę dodatku osłonowego. Podkreślił, że jedyną przesłanką nabycia prawa do dodatku osłonowego są dochody gospodarstwa domowego w przeliczeniu na członka rodziny, które mieszczą się poniżej przyjętego w ustawie progu. Prawo do tego dodatku nie zależy od własności czy innego tytułu prawnego do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 12 lipca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego wyraził zgodę na tryb uproszczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał skargę za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 27 lutego 2023 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 12 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia prawa do dodatku osłonowego. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji Burmistrza stanowił art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku osłonowym. Zgodnie z powołanym przepisem dodatek osłonowy przysługuje: (1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 i 658) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę; (2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę. Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że prawidłowo Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 12 stycznia 2023 r. - albowiem w odniesieniu do niej nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza nie można stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tak jak tego domaga się Skarżący. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy wyjaśnić, że gospodarstwo domowe tworzy osoba składająca wniosek o przyznanie dodatku osłonowego, samotnie zamieszkująca i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe), albo osoba składająca wniosek o przyznanie dodatku osłonowego oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). W przypadku gospodarstwa jednoosobowego nie sposób zaliczyć do tej kategorii osób stale przebywających w miejscach/ośrodkach zaspokajających ich potrzeby bytowe (nawet w przypadku pobierania odpłatności za świadczone usługi, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), do których zaliczyć można np. domy opieki społecznej. Posiłkując się projektem ustawy o dodatku osłonowym czytamy, że ustawodawca wprowadził go mając na uwadze, że wzrosty cen energii elektrycznej dotykają wszystkich konsumentów, ponieważ przekładają się na rosnące ceny dóbr konsumpcyjnych, głównie wzrost cen żywności. Niemniej ich skutki są najmocniej odczuwane przez gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym oraz gospodarstwa domowe o niższych dochodach, gdyż koszty energii pochłaniają znaczną część ich budżetów domowych. Aby przeciwdziałać tej niekorzystnej sytuacji, konieczne jest wdrożenie mechanizmów wspierających potrzebujących pomocy obywateli, które szybko zniwelują skutki rosnącej inflacji i wspomogą odpowiednio polskie gospodarstwa domowe w zależności od stopnia ich zamożności (tj. określonych kryteriów dochodowych). W tym kontekście rację ma organ twierdząc, że skoro schronisko, zapewnia osobom, które w nim przebywają opiekę oraz pokrywa koszty związane z działalnością tego schroniska, w tym koszty związane z eksploatacją budynku, w którym to schronisko się znajduje, to okoliczność przebywania Skarżącego w takim miejscu wyklucza możliwość skorzystania przez niego z dodatku osłonowego. Idąc za organem dodatek osłonowy to świadczenie związane z ponoszeniem przez daną osobę kosztów związanych z eksploatacją energetyczną w zajmowanym lokalu, a w niniejszej sprawie, cel ten nie został spełniony, bowiem wnioskodawca nie ponosi kosztów związanych z eksploatacją budynku. Już tylko na marginesie zauważyć należy, że umieszczenie Skarżącego w schronisku oznacza, że został on objęty pomocą pochodzącą ze środków publicznych poprzez współudział Państwa w jego całodobowym utrzymaniu – odpłatność, która została nałożona na Skarżącego decyzją Wójta Gminy Jaktorów z 27 czerwca 2022 r. nr PS.5112.23.2022.IW, w kwocie 50 zł za dzień pobytu w placówce jest nieproporcjonalnie niska w stosunku do kosztów utrzymania istniejących na rynku – zatem dodatek osłonowy, o który Skarżący wnioskował byłby już dublowaniem pomocy ze środków publicznych. Organ prawidłowo ustalił wszystkie przesłanki ustalenia prawa do dodatku osłonowego. Oznacza to, że treść kwestionowanej decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego wyżej przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu. W tym stanie rzeczy, wobec nie stwierdzenia również żadnej innej kwalifikowanej wady prawnej decyzji Burmistrza, brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Podejmując zatem rozstrzygnięcie, Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji - słusznie uznając, że nie zachodzi żadna z kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.