I SA/Wa 684/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) odmówił ustalenia odszkodowania za działkę o powierzchni [...] m2, stanowiącą zachodnią część nieruchomości pn. hip. "[...]", położonej w W. przy ul. [...] Nr [...] (obecnie Nr [...]), a dawniej przy ul. [...]. Stanowiła ona własność M. W. i została przejęta na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 2797). Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu powyższej decyzji, że przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania L. W. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2, stanowiący część nieruchomości pn. hip. "[...]", położonej w W. przy ul. [...] Nr [...] (obecnie Nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego organ drugiej instancji nie uznał celowości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] wskazał, że przepisy art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują odszkodowanie za niektóre przejęte na własność Państwa na podstawie powołanego dekretu nieruchomości, a mianowicie za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni prowadzący gospodarstwo zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ drugiej instancji ustalił, że z zebranych w postępowaniu pierwszej instancji materiałów dowodowych wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa rolnego. W dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany. O przeznaczeniu przedmiotowej działki pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie powołanego dekretu tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji "Ogólny plan zabudowania Miasta W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., znajdujący się w Archiwum Państwowym Miasta W. Wymieniony plan przewidywał dla tej nieruchomości zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach do wysokości [...] m i [...] powierzchni zabudowania. Z parametrów tego planu takich jak liczba kondygnacji ([...]), wysokość zabudowy ([...] m), powierzchnia zabudowy działki ([...]), rodzaj zabudowy luźny lub grupowy wynika, zdaniem organu drugiej instancji, że nieruchomość nie mogła być przed dniem 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda [...] podkreślił, że przepisy powołanego dekretu oraz plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego". W celu wykonania dyspozycji powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowionych dla regulacji spraw odszkodowań za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć zgodnie z przepisami prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie tego dekretu. Domem jednorodzinnym w rozumieniu tych przepisów jest budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110 m2 lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. Skoro powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] m2, to ze względu na wymagane parametry określone planem zabudowy Miasta W. z 1931 r., powierzchnia budynku o [...] kondygnacjach wynosiłaby znacznie więcej niż 110 m2. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest wymagane spełnienie jednocześnie dwu przesłanek tj. możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie wymienionego dekretu oraz pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano na istnienie tylko jednej z przesłanek, ale zdaniem organu drugiej instancji z materiałów dowodowych zebranych prawidłowo i w sposób wyczerpujący przez ten organ w postępowaniu wyjaśniającym wynika, iż fakt pozbawienia byłego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpił przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wymieniona działka wchodzi w skład terenu przekazanego Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego pod zabudowę społeczną na podstawie promesy wydanej przez Zarząd Miejski w Mieście W. w dniu [...] czerwca 1949 r. l. dz. [...]. Na działce wybudowany został budynek mieszkalny wielorodzinny, który został oddany do eksploatacji w 1951 roku, co wynika z pisemnej informacji Administracji Domów Mieszkalnych "[...]" z dnia [...] stycznia 1997 r. l. dz. [...]. Nie zachodziła więc potrzeba w tym przypadku ponownego przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznając za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, utrzymał je w mocy. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. złożył L. W. zarzucając jej sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie żądania wnioskodawcy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji bezzasadnie stwierdził, iż wywłaszczona działka nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zdaniem skarżącego przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec niedokonania ustaleń w tym zakresie, a w szczególności powołania biegłych, aby mogli wypowiedzieć się w kwestii możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej na przedmiotowej działce, zaskarżona decyzja jest wadliwa. Wojewoda [...] nie przeprowadził żadnego postępowania w tym zakresie. Skarżący podniósł również, że Wojewoda [...] nie zbadał drugiej przesłanki, określonej w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej nie uczynił tego także organ pierwszej instancji, a więc istnieje konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. naruszają przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W sprawie niniejszej ustalono niespornie, że przedmiotowa działka była niezabudowana. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że działka ta przed dniem wejścia w życie dekretu nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne oceniać należy na podstawie planu zabudowania istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 2797). Planem takim był w rozpoznawanej sprawie "Ogólny plan zabudowania Miasta W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Przewidywał on "zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach do wysokości [...] m i [...] powierzchni zabudowy". Dokonana przez organy orzekające interpretacja postanowień tego planu nie jest trafna. Przytoczony wyżej zapis planu obok zabudowy grupowej dopuszcza również luźną zabudowę. Wskazuje to na możliwość dwojakiego rodzaju zabudowy przedmiotowego terenu zarówno budynkami wielorodzinnymi jak i jednorodzinnymi. Potwierdzają to pozostałe wskazane w nim parametry - budynki [...]-kondygnacyjne, do [...] m wysokości i [...] powierzchni zabudowania. Parametry te określają maksymalną wysokość oraz powierzchnię zabudowy, co nie uniemożliwiało jednak zrealizowania zabudowy o mniejszych parametrach. Błędny jest przy tym pogląd organu drugiej instancji, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie pojęcie domu jednorodzinnego może być rozumiane zgodnie z przepisami prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skoro art. 215 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie tego dekretu, to pojęcie "dom jednorodzinny" może być rozumiane jedynie w znaczeniu, jakie mu nadawały przepisy wówczas obowiązujące. Obowiązujące w 1945 r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm.) nie definiuje pojęcia "budynki" czy "budownictwo jednorodzinne". Również żaden inny przepis obowiązujący przed wejściem w życie dekretu nie rozstrzygał, iż wykonanie budynku [...]-kondygnacyjnego przy zachowaniu warunków dotyczących funkcji i całkowitej powierzchni obiektu daje podstawę do oceny, że dom taki traci charakter domu jednorodzinnego. W świetle powołanego wyżej rozporządzenia, przez dom jednorodzinny należy więc rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia wprowadzono po wejściu w życie powołanego dekretu (por. wyrok NSA z 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 oraz z dnia 5 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 826/97). O słuszności powyższego poglądu przesądza również jednoznacznie fakt, iż na działkach sąsiednich przed 1945 r. realizowana była zabudowa jednorodzinna, co potwierdza znajdujący się w aktach (k - [...]) wyrys z planu zabudowy. Analogicznie zinterpretowało ustalenia tego planu także Biuro Planowania Rozwoju W., stwierdzając w piśmie z dnia [...] lipca 1990 r. (k - [...]), że przedmiotowa działka przed 1945 r. była działką budowlaną przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący braku jednoznacznego ustalenia czy były właściciel nieruchomości, której dotyczy wniosek o odszkodowanie, został pozbawiony władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W powyższym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń. Powołanie się natomiast przez organ drugiej instancji na pisemną informację Administracji Domów Mieszkalnych "[...]" z dnia [...] stycznia 1997 r. l. dz. [...] nie jest wystarczające. Pismo to zawiera bowiem jedynie zdawkową informację, że na działce wybudowany został budynek mieszkalny wielorodzinny, który został oddany do eksploatacji w 1951 r., bez wskazania źródła tej informacji oraz szczegółowego usytuowania tego budynku. Niezbędne jest w szczególności dołączenie do akt sprawy wyrysu z ewidencji gruntu i budynków wskazującego szczegółowe usytuowanie przedmiotowego budynku, wraz ze wskazaniem granic działki stanowiącej zachodnią część nieruchomości pn. hip. "[...]". W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.