I SA/Wa 684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia[...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 1071 (jeden tysiąc siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiących drogi, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonych jako działki nr nr: [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...], [...], [...], [...] oraz [...] Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Opisane na wstępie nieruchomości, położone w gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], użytkowane jako drogi, na dzień [...] maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, który nabył je na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). W rejestrze gruntów, założonym w 1989 r., jako władający nimi ujawniony był Rejon Dróg Publicznych w [...]. Jako podstawę prawną ujawnienia owego podmiotu Starosta Powiatowy w [...] wskazywał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowanie organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego Państwa (Dz.U. Nr 22, poz. 119). Drogi te, według informacji podawanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie były zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych bądź krajowych. O wszczęcie postępowania w przedmiocie ich komunalizacji wystąpiło Starostwo Powiatowe w [...], co stanowiło asumpt do wszczęcia w tym przedmiocie z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania. W następstwie jego przeprowadzenia decyzją z [...] sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2018 r., Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę [...] własności nieruchomości stanowiących drogi, oznaczonych jako działki nr nr: [...]. W motywach tych decyzji organy wskazywały, że drogi zlokalizowane na nieruchomości nie zostały na dzień 27 maja 199 r. zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i stanowiły mienie Skarbu Państwa. Odwołując się natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zwracały uwagę, że nabycie w tym trybie przez gminę mienia ogólnonarodowego następowało w odniesieniu do mienia "należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z kolej pojęcie "należenie do terenowych organów administracji państwowej" wiązać należy z unormowaniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99) , zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zarząd zaś, po myśli art. 38 ust. 2 tej ustawy, mógł powstać na podstawie decyzji, umowy zawartej między państwowymi jednostkami organizacyjnymi za zezwoleniem organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dowodów na sprawowanie zarządu na przedmiotowych nieruchomościach nie stwierdzono. W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznawały że należały one na dzień [...] maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym podlegały komunalizacji. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina [...], domagając się jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające (...); a także art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 2) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności przesłanek komunalizacji; 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Rozwijając tak skonstruowane zarzuty, skarżąca podnosiła, że organy administracji obydwu instancji nie ustaliły kto w dacie [...] maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał - w świetle art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - działkami objętymi decyzją. Nie rozważano także, czy mogły one w ogóle być objęte zakresem przedmiotowym tej ustawy. Działki te bowiem - poza działkami nr [...] (zajętymi drogami gminnymi), a także ewentualnie działkami nr nr: [...] (zlokalizowanymi w obszarze zabudowanym miejscowości, stanowiącymi uzupełnienie dróg gminnych) - były zajęte drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Sprawy zaś dróg wewnętrznych nie należą do zadań własnych gminy. Zwracała przy tym uwagę, że w ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzane przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie gminy [...]. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z czym do 1991 r. tj. do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób [...] działki objęte zaskarżoną decyzją pełniły funkcje dróg zakładowych. Obecnie po prywatyzacji tych gruntów przez [...] służą one jako drogi dojazdowe wyłącznie dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do PGR i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu. Tymczasem tego, czy przedmiotowe działki w dniu [...] maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych, organy nie wyjaśniły. Podkreślała również, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu [...]maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Obowiązkowi temu organy sprostały. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wprawdzie ustaliły, że położone w obrębie ewidencyjnym [...], nieruchomości drogowe oznaczone jako działki nr nr: [...] stanowiły w dacie [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a także że podstawą uzyskania owego tytułu stanowiły przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ), co potwierdza treść znajdującego się w aktach wydruku z księgi wieczystej nr [...]. Nie zostało jednak w ocenie Sądu należycie wykazane, że przedmiotowe mienie należało wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Jest to o tyle istotne, że w toku postępowania gmina [...] konsekwentnie zwracała uwagę, że większość dróg zlokalizowanych na wymienionych działkach stanowiła niezliczone do kategorii dróg publicznych drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz gospodarstw rolnych, a więc drogi wewnętrzne o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60). Twierdzenie to koresponduje przy tym z treścią znajdującej się w aktach mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, z której wynika, że objęte komunalizacją grunty znajdują się na terenach rolnych i leśnych. Wyjaśnienie zatem do kogo one należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zlokalizowane, nie mogło być wyprowadzone – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – li tylko poprzez odwołanie się do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99). Jak słusznie bowiem zwracała uwagę skarżąca, w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie (a więc także unormowanie z art. 6) nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W takich zatem wypadku, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie komunalizacji były wyjaśnienie czy w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomości te nie zostały objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Godzi się bowiem zauważyć, że ze względu na uwarunkowania istniejące na terenie gminy [...] i funkcjonujące tam państwowe gospodarstwa rolne nie można wykluczyć, że na dzień [...] maja 1990 r. należały one do Państwowego Funduszu Ziemi, co wyłączałoby je spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), względnie stanowiły drogi zakładowe w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co również podważałoby ich należenie do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1. W tym zakresie natomiast organy orzekające w sprawie nie dokonały jakichkolwiek ustaleń, co oznacza, że nie wyjaśniły kluczowych elementów stanu faktycznego warunkujących podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., naruszając tym samym w sposób mogący rzutować na wynik sprawy przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mało tego, nie zweryfikowały nawet podnoszonych w toku postępowania argumentów gminy wskazujących, że cześć objętych postępowaniem działek [...] istotnie zajęta była w ww. dacie drogą publiczną – gminną nr [...], który to status uzyskać ona miała na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1986 r. Nr [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym woj. [...], pod poz. [...], co z kolei uprawniałoby do wnioskowanie, że przynajmniej te nieruchomości należały do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, a przez to podlegały działaniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ przede wszystkim winien zatem zweryfikować status dróg posadowionych na przedmiotowych nieruchomościach. Dotychczas zgormadzone bowiem dowody wykluczają przypisanie im na dzień [...] maja 1990 r. wyłącznie statusu dróg wojewódzkich, powiatowych czy krajowych. Nie wykluczają natomiast zaliczenia ich do innych kategorii dróg publicznych. Powinien również zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, które pozwolą na właściwą ocenę zaistnienia w sprawie ustawowych przesłanek komunalizacji, a także zbadanie czy nie zachodzą w stosunku do objętych postępowaniem nieruchomości przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji, o których mowa powyżej. Swoje stanowisko zaś, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).