I SA/Wa 685/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 685/15; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 10 stycznia 1949 r. małż. J. i K. K. wystąpili z wnioskiem dekretowym o przyznanie własności czasowej gruntu przy ul. [...] w W. Pismem z dnia 17 grudnia 1988 r. małż. R. i T. S. wystąpili o zwrot ww. nieruchomości przedkładając umowę przelewu praw z dnia [...] grudnia 1967 r., mocą której małż. K. sprzedali małż. S. zabudowania oraz prawa i roszczenia do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] października 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. oddał w użytkowanie wieczyste grunt o pow. [...] m2 przy ul. [...] w W. i zwrócił znajdujące się na nim budynki R. S. oraz T. S. W dniu [...] grudnia 1989 r. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego za rep. A nr [...] ustanowienia użytkowania wieczystego ww. gruntu na rzecz małż. R. i T. S.. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1992 r. rep. [...] T. i R. S. sprzedali J. P. własność budynków znajdujących się na gruncie przy ul. [...] oraz prawo użytkowania wieczystego tego gruntu. Od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. sprzeciw wniósł Prokurator [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji. W sprzeciwie tym Prokurator podniósł, że wskazany organ wydając ową decyzję bezpodstawnie uznał, iż małżonkowie T. i R. S. na podstawie umowy przelewu praw są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości, K. i J. K. oraz pominął ich córkę M. J. T. i R. S. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości, powołując się na następstwo prawne po K. i J. K., którym to orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej na ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 1992 r. nr [...] Prezydent W. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 1992 r. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] marca 1993 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 1992 r. W dniu 30 września 1995 r. Prokurator podtrzymał sprzeciw i wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Pismem z dnia 11 czerwca 1996 r. Prokurator [...] wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1989 r. wskazując, że toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Wyrokiem z dnia [...] listopada 1996 r. sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki [...] stwierdził nieważność ww. aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r., Sąd Apelacyjny [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Wojewódzkiego [...]z dnia [...] listopada 1996 r. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2000 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy [...] stwierdził nieważność aktu notarialnego z dnia [...] marca 1992 r. rep. [...] stanowiącego umowę sprzedaży zawartej pomiędzy T. i R. S., a J. P. dot. nieruchomości przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2001 r. Sąd Apelacyjny [...] zmienił wyrok Sądu Okręgowego [...]z dnia [...] lipca 2000 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że powództwo oddalił. Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2004 r. sygn. akt [...] uznał małż. S. za winnych sfałszowania umowy przelewu prawa z dnia [...] grudnia 1967 r. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu apelacji oskarżonych od ww. wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2004 r., umorzył postępowanie z powodu przedawnienia karalności czynu. Aktem notarialnym z dnia [...] września 2012 r. rep. A nr [...] J. P. przeniosła udział w prawie użytkowania wieczystego i współwłasności przedmiotowej nieruchomości wynoszący 5/100. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 1996 r. z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania. W swym wniosku strona podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że postępowanie nieważnościowe nie musi być prowadzone wobec toczącego się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], bowiem postępowanie wznowieniowe i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to dwa całkowicie różne postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 przy ul. [...] i zwrocie znajdujących się na nim budynków. Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 856/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że uruchomienie trybu wznowienia postępowania nie stoi w sprzeczności z możliwością rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania, albowiem decyzje wydane w tych przedmiotach rodzą różne skutki prawne. Na skutek ww. wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 1996 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...]. Decyzją z dnia [....] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [....]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej obejmuje ocenę decyzji według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli. Wskazując na treść art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy ustalenia, czy kontrolowana decyzja nie jest objęta jedną z tych wad. Kolegium wskazało, że kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, albowiem w dacie jej wydania obowiązywała ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.), zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. Ponadto zgodnie z ust. 4 tego przepisu prezydent miasta lub naczelnik, o którym mowa w ust. 3, może upoważnić pracowników podległego mu urzędu do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydania decyzji. Oceniając kontrolowaną decyzję w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium powołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących kwestii "rażącego naruszenia prawa". Kolegium przytoczyło treść art. 23, art. 28 oraz art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47., poz. 239 ze zm.) i wskazało, że kontrolowana decyzja nie narusza ww. przepisów, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie Kolegium decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną i nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie Kolegium wskazało na przesłanki wznowienia postępowania oraz fakt wydania decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzającej, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. R. żądając stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] w zakresie pkt 3 i 4 wskazując, że zawarcie umowy o przekazaniu budynków i ustanowieniu użytkowania wieczystego było zbędne wobec treści art. 89 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w wersji obowiązującej w dacie jej wydania, albowiem zgodnie z tym przepisem to organ orzekał w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wskazując, że została ona skierowana do osoby zmarłej tj. J. P.. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] października 1989 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść decyzji własnej z dnia [...] listopada 2013 r. i wskazało, że w pełni podziela pogląd wyrażony w tej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. R.. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenia zostały podjęte w postępowaniu, w którym stroną była osoba zmarła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie i wskazało, że zaskarżoną decyzję odebrały strony biorące udział w postępowaniu co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru. Przy piśmie z dnia 22 maja 2015 r. M. R. złożył m.in. informację z dnia 4 marca 2015 r. stanowiącą sprecyzowanie skargi, w której wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności pkt 3 i 4 oraz 7 i 8 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...], a nie jej całości. Podniósł, że w skutek uostatecznienia się kontrolowanej decyzji zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a umowa notarialna w tym przedmiocie, której stwierdzono nieważność była nie tylko zbędna, ale i niedopszczalna. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 685/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. M. R. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając m. in. oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., które zostały skierowane przez organ do osoby zmarłej R. S., co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności. W dniu 12 października 2015 r. wpłynął do akt sprawy odpis skrócony aktu zgonu R. S., z którego wynika, iż w/w uczestnik niniejszego postępowania zmarł w dniu [...] stycznia 2006 r. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (D.U. 2015, poz. 658), został dodany do tej ustawy art. 179a. Zgodnie z jego brzmieniem, "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna". Wojewódzki Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze skargą kasacyjną M. R. uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wyroku z 18 czerwca 2015r.. ponieważ jak wynika z dołączonego do akt sprawy w dniu [...] października 2015r. skróconego aktu zgonu – jeden z uczestników niniejszego postępowania – R. S. w dniu rozpoznania przez organ zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. już nie żył. Ponieważ kognicja sądu, wynikająca z art. 179a p.p.s.a. ogranicza się do uchylenia zaskarżonego wyroku w wypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, Sąd w pkt 1 wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. uchylił wyrok z 18 czerwca 2015 r. Konsekwencją uchylenia jest obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowane decyzje zostały skierowane do osoby nieżyjącej – R. S., który zmarł w dniu [...] stycznia 2006 r. w W. (por. nadesłany do akt sądowych odpis skrócony aktu zgonu sporządzony na nazwisko[...]). W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu Cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że R. S. zmarły w dniu [...] stycznia 2006 r., nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ t.j. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. posiadało informację w tym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 179a i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.