I SA/Wa 685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 1071 (jeden tysiąc siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiących drogi, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonych jako działki nr nr: [...], [...] [...] [...] [...] [...] oraz [...] Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Opisane na wstępie nieruchomości, położone w gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], użytkowane jako drogi, na dzień [...] maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, który nabył je na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). W rejestrze gruntów, założonym w 1989 r., jako władający nimi ujawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], po skreśleniu pierwotnie umieszczonego tam zapisu "Rejon Dróg Publicznych w [...]". Jako podstawę prawną ujawnienia tego ostatniego podmiotu, Starosta Powiatowy w [...] wskazywał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowanie organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego Państwa (Dz.U. Nr 22, poz. 119). Drogi te, według informacji podawanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie były zaliczone do kategorii dróg powiatowych. O wszczęcie postępowania w przedmiocie ich komunalizacji wystąpiło Starostwo Powiatowe w [...], co stanowiło asumpt do wszczęcia w tym przedmiocie z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania. W następstwie jego przeprowadzenia, decyzją z [...] sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2018 r., Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) - stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę [...] własności nieruchomości stanowiących drogi, oznaczonych jako działki nr nr: [...]. Decyzje te zapadły w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2007 r. I SA/Wa 697/07 uprzednio wydanych w tym przedmiocie decyzji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd zwracał wówczas uwagę, że "zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, by organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Jedynym dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 23 października 2006 r." W dalszej kolejności zarzucił organowi odwoławczemu, że ten " nie odniósł się do podniesionej przez gminę [...] okoliczności, że [...] I instancji nie dokonał analizy sieci dróg na terenie miejscowości [...] i nie ustalił, czy którakolwiek z dróg posiada nadaną kategorię. Kwestii tej nie można pominąć, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej objęte zaskarżoną decyzją drogi znajdują się na terenach rolnych i leśnych. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie czy w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomości te nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych" Podejmując obecnie rozstrzygnięcie organy podnosiły, że drogi zlokalizowane na nieruchomości nie zostały zaliczone w sposób opisany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) do żadnej z kategorii dróg publicznych i stanowiły mienie Skarbu Państwa. Stan własnościowy ustaliły mając na uwadze treść prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej. Odwołując się natomiast do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zwracały uwagę, że nabycie w tym trybie przez gminę mienia ogólnonarodowego następowało w odniesieniu do mienia "należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z kolej pojęcie "należenie do terenowych organów administracji państwowej" wiązać należy z unormowaniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99) , zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zarząd zaś, po myśli art. 38 ust. 2 tej ustawy, mógł powstać na podstawie decyzji, umowy zawartej między państwowymi jednostkami organizacyjnymi za zezwoleniem organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dowodów na sprawowanie zarządu na przedmiotowych nieruchomościach nie stwierdzono. W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznawały że należały one na dzień [...] maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym podlegały komunalizacji. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina [...], domagając się jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające (...); a także art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 2) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności przesłanek komunalizacji; 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Rozwijając tak skonstruowane zarzuty, skarżąca podnosiła, że organy administracji obydwu instancji nie ustaliły kto w dacie 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał - w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - działkami objętymi decyzją. Nie rozważano także, czy mogły one w ogóle być objęte zakresem przedmiotowym tej ustawy. Działki te bowiem - poza działkami nr [...] (zajętymi drogami gminnymi), - były zajęte drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Zwracała przy tym uwagę, że w ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzane przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie gminy [...]. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z czym do 1991 r. tj. do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób [...] działki objęte zaskarżoną decyzją pełniły funkcje dróg zakładowych. Obecnie po prywatyzacji tych gruntów przez [...] służą one jako drogi dojazdowe wyłącznie dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do PGR i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu. Tymczasem tego, czy przedmiotowe działki w dniu [...] maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych, organy nie wyjaśniły. Podkreślała również, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu [...] maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Obowiązkowi temu organy sprostały. Co istotne również, kontrolowana obecnie decyzja, wydana został w postępowaniu przeprowadzonym po uchyleniu przez Sąd prawomocnym wyrokiem z 14 września 2007 r. I SA/Wa 697/07 uprzednio wydanych w tym przedmiocie decyzji i sformułowaniu w nim wiążących organy, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", wskazaniami co do dalszego postępowania. Te dotyczyły natomiast kilku aspektów. Po pierwsze: ustalenia w oparciu o miarodajne w tym względzie dokumenty, czy w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa; po wtóre: przeanalizowania, czy którakolwiek z dróg na terenie miejscowości [...] posiada nadaną kategorię drogi publicznej; po trzecie zaś: wyjaśnienie, czy w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomości te nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Wytycznych tych organy rozpoznając sprawę w pełni nie zrealizowały. Analiza akt administracyjnych sprawy, a także uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...], wskazuje bowiem, że jedynie w odniesieniu do stanu prawnego nieruchomości - bazując na treści urządzonej dla niej księgi wieczystej nr [...] -w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że na dzień [...] maja 1990.r., stanowiły one własność Skarbu Państwa. Nadal jednak nie zostało należycie przez nie wykazane, że jako składnik mienia ogólnonarodowego należały one wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Wątpliwości również budzić musi stanowisko organów, wedle którego żadna z posadowionych na działkach dróg nie ma charakteru drogi publicznej. Tym bardziej, że jedynym źródłem informacji o ich statusie, znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach, są wyjaśnienia Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] marca 2016 r., wedle których żadna z nich nie została zaliczona do kategorii drogi powiatowej, wojewódzkiej czy krajowej. Godzi się zaś zauważyć, że status dróg publicznych, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), miały poza wyżej wymienionymi, także drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych, lokalnych miejskich oraz zakładowych (art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4). Na zaliczenie natomiast przynajmniej niektórych z nich (zlokalizowanych na działkach nr [...]) do kategorii dróg gminnych wskazywała sama gmina Wolin, przywołując przy tym akt prawa miejscowego, na mocy którego ta kategoria została drogom nadana, tj. uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1986 r. Nr [...] (Dz.Urz. woj. [...]). Wyrażonego w tym względzie stanowiska strony, ani Wojewoda, ani rozpoznająca odwołanie Komisja nie tylko nie zweryfikowały, ale w ogóle nie wyraziły w tym przedmiocie własnego stanowiska. Nie zostało wreszcie także zweryfikowane procesowo podnoszone przez cały tok postępowania stanowisko gminy, iż pozostałe drogi zlokalizowane na przedmiotowych działkach, będąc drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, stanowią w istocie drogi wewnętrzne o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a te zarządzane były przez funkcjonujące na terenie gminy w wdacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r państwowe gospodarstwa rolne i leśne, co z kolei wykluczałoby możliwość ich przynależenia do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Jeśli przy tym wziąć pod uwagę ich lokalizację (na terenach rolnych i leśnych), wyprowadzenie jak uczynił to organ konkluzji o należeniu zajętych nimi gruntów do ww. podmiotów li tylko w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99), bez wyjaśnienia czy nie zostały one objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) - do czego zgodnie z prawomocnym wyrokiem organy były zobligowane - było co najmniej przedwczesne. Jak słusznie bowiem zwracała uwagę skarżąca, w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie (a więc także unormowanie z art. 6) nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Nie można także wykluczyć, że grunty te (zważywszy na funkcjonujące na tym terenie gminy państwowe gospodarstwa rolne) przynależały wówczas do Państwowego Funduszu Ziemi, co wyłączałoby je spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W tym zakresie natomiast organy orzekające w sprawie nie dokonały – wbrew sformułowanym przez Sąd wytycznym - jakichkolwiek ustaleń. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do kluczowych elementów stanu faktycznego i prawnego jaki na datę komunalizacji istniał na objętych postępowaniem nieruchomościach, powoduje że podjęte w takich uwarunkowaniach rozstrzygnięcie organów obu instancji ocenić należy jako wydane z istotnym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. A nadto naruszeniem reguł procedury administracyjnej ujętych w art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu jak i na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowy. To z kolei prowadzić musi do uchylenia tych decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zatem przede wszystkim wypełnić wszystkie wytyczne zawarte w uprzednio wydanym wyroku. Powinien również zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, które pozwolą mu na sformułowanie obiektywnej oceny statusu dróg posadowionych na przedmiotowej nieruchomości, a także zbadanie czy w odniesieniu do tej nieruchomości (w całości bądź części) nie zachodzą przesłanki wyłączające jej komunalizacje, wymienione wprost w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Swoje stanowisko zaś, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., winien przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).