I SA/Wa 685/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku A. L. w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako "[...] ". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość warszawska stanowiła współwłasność L. i E. małżonków N., L. S., M. L. i I. L.. Na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem [...] listopada 1945 r. na własność gminy [...] (później Skarbu Państwa). Na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Dnia [...] września 1949 r. A. L. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączyła świadectwo hipoteczne, odpis wypisu [...] repertorium Nr [...] oraz dowód wniesienia opłaty manipulacyjnej. Dołączony wypis rep. [...] jest to pełnomocnictwo F. R. i H. D. z [...] września 1946 r., którzy oświadczyli, że są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i udzielili A. L. pełnomocnictwa notarialnego do reprezentowania ich w różnych postępowaniach i działaniach dotyczącej tej nieruchomości. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] , na podstawie art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2020 r. Dz. U. poz. 65) umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. L. w sprawie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie przepisu art. 214b powołanej ustawy i wskazał, że następcy prawni przeddekretowych właścicieli nie wykazali w terminie swoich praw do nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. D. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem typu skargowego, wszczynanym wyłącznie na żądanie strony postępowania. Pierwszym obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustalenie, czy składający odwołanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 kpa. Organ przywołał brzmienie tych przepisów i odwołując się do orzecznictwa sądowego, wyjaśnił znaczenie ustawowego pojęcia "interesu prawnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że odwołujący się jest spadkobiercą córki zmarłej A. L.. Niezależnie od tego, czy przedłożyłby on dokument potwierdzający spadkobranie M. I. po A. L., czy też nie, A. L. nie była przeddekretową właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie złożyła ona wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i użyła w nim sformułowania "przyznanie mi prawa", ale dołączyła do wniosku świadectwo hipoteczne, w którym wpisane były inne osoby, oraz przedłożyła pełnomocnictwo F. R. i H. D., którzy oświadczyli, że są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i udzielili A. L. pełnomocnictwa notarialnego do reprezentowania ich w różnych postępowaniach i działaniach dotyczących tej nieruchomości. Zakres pełnomocnictwa był szeroki, ale z całą pewnością A. L. nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja organu I instancji wydana została w sprawie regulującej prawnomaterialny stosunek do nieruchomości. Stroną takiego postępowania może być wyłącznie były właściciel nieruchomości lub jego domniemany spadkobierca. A. D. jest domniemanym spadkobiercą administratora nieruchomości, nie byłego jej właściciela. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że bycie stroną postępowania jest obiektywną okolicznością wynikającą z prawa materialnego. Doręczenie decyzji nie czyni strony z osoby, której decyzję doręczono. Dlatego też organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż odwołanie pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie, nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. D.. W uzasadnieniu skargi wniósł o umożliwienie mu wglądu do oryginałów (skanów) wymienionych dokumentów związanych ze sprawą, ponieważ organ takiej możliwości mu nie dał, a na te dokumenty organy powołują się w decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie skarżącego jego zgłoszenie praw dokonane w dniu [...] lipca 2017 r. w trybie art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostało dokonane w terminie i spełnia wymagania art. 214b powołanej ustawy. Urzędnicy stwierdzili, że złożonymi dokumentami skarżący nie wykazał następstwa prawnego po A. L.. W decyzjach nie napisano, dlaczego przekazane dokumenty są niewystarczające. Innych dokumentów skarżący nie ma. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie dokumentów i wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte z wniosku A. L. w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 i 2 tego przepisu w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Podstawa umorzenia zachodzi, gdy organ wezwał nieustalone strony lub strony, których adresów nie ustalono, do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od wzywanej strony w przeciągu ostatnich 30 lat poprzedzających dzień publikacji ogłoszenia. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywana strona nie zgłosiła swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodniła ich w terminie kolejnych 3 miesięcy lub nie wskazała swego adresu. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 1949 r. wniosek dekretowy złożyła A. L., po której dziedziczyła jej córka, której skarżący jest synem. Jednakże jak wynika z akt sprawy (zaświadczenia hipotecznego sądu Grodzkiego z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...]), tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na rzecz L. i E. małżonków N., L. S., M. L. i I. L.. Oznacza to, że A. L., składając wniosek dekretowy, nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Potwierdza to także dołączone do złożonego wniosku pełnomocnictwo dla A. L. oraz odpis wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] września 1946 r. Z treści tych dokumentu wynika, że od dnia [...] września 1946 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli F. R. i H. D., którzy udzielili A. L. pełnomocnictwa notarialnego do reprezentowania ich w różnych postępowaniach i działaniach dotyczących tej nieruchomości. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że A. L. nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. W postępowaniu odwoławczym skarżący przedstawił akt poświadczenia dziedziczenia po M. I., córce L. L. i A. L. i wskazał, że w tej sytuacji jest "sukcesorem A. L.". Zgodzić jednak należy się z argumentacją organu II instancji, że w okolicznościach tej sprawy fakt ten nie ma znaczenia prawnego, ponieważ jak wynika z akt sprawy, A. L. była jedynie pełnomocnikiem przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Nie przysługiwał jej zatem żaden prawnorzeczowy tytuł do gruntu, a zatem jej następca prawny nie może zostać uznany za stronę postępowania toczącego się w stosunku do tego gruntu na podstawie art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego, skoro odwołanie zostało złożone przez podmiot niemający przymiotu strony tego postępowania. Artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego odwołanie za stronę. Z akt sprawy wynika, że skarżący, jako następca prawny pełnomocnika przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, nie posiadał i nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego. Należy również przypomnieć, że co do zasady pełnomocnictwo wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika (art. 101 § kodeksu cywilnego). Prawidłowo zatem organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, skoro odwołanie zostało złożone przez podmiot niemający przymiotu strony tego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.