I SA/Wa 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. N. i T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrz Miasta P., w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w postaci [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. na rzecz Gminy Miejskiej P. w stosunku do nieruchomości położonej w miejscowości P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. i T. N. oraz orzekł o rozłożeniu tej opłaty na dwie raty. Od decyzji tej M. i T. N. złożyli odwołanie podnosząc, że organ pierwszej instancji nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7k.p.a. i oparł się na wątpliwej wartości dowodzie w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K., gdyż operat ten był nieważny a ponadto Burmistrz Miasta P. przekroczył 3-letni termin do ustalenia przedmiotowej opłaty. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl zaś przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie natomiast do przepisu art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie przy tym i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3). Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2005 r. została oddana do użytku inwestycja pod nazwą "Opracowanie projektu i budowa [...] w P.". W związku z powyższym Burmistrz Miasta P. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu J. K. wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Biegły ustalił, iż wartość działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w P. w obrębie [...], przy ul. [...] przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł., zaś - po wybudowaniu [...] - wzrosła do kwoty [...] zł. Różnica wyniosła zatem [...] zł. Po zastosowaniu 50% stawki opłaty adiacenckiej, wynikającej z uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.) Burmistrz Miasta P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 50% wzrostu wartości przedmiotowej działki tj. w wysokości [...] zł. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium zauważyło, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Rzeczoznawca uwzględnił bowiem zastrzeżenia podnoszone przez strony i dokonał korekty operatu szacunkowego, w wyniku czego zmieniła się wartość nieruchomości. Przed zmianą operatu wartość działki przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł., a po zmianie operatu - [...] zł. Przed zmianą operatu wartość działki po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej - [...] wynosiła [...] zł. a po zmianie operatu -[...] zł. Obniżenie powyższych wskaźników spowodowało w rezultacie więc obniżenie kwoty opłaty adiacenckiej z [...] zł. do [...] zł. Organ wyjaśnił też, iż zgodnie z § 40 ust. l i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, nie uwzględnia się wartości części składowej nieruchomości. Ponadto stwierdzono również, że na podstawie dołączonych do odwołania załączników w postaci pisma A. P. do Starostwa Powiatowego w P. oraz odpowiedzi udzielonej przez Starostwo, nie można potwierdzić zarzutu odwołujących się, że rzeczoznawca - wbrew podanym w operacie źródłom - nie korzystał z danych zawartych w ewidencji budynków i gruntów prowadzonej przez to Starostwo. Pismo A. P. skierowane do Starostwa zawierało bowiem pytanie, czy rzeczoznawca zwracał się w 2007 r. o udostępnienie w/w danych a odpowiedź ze Starostwa wyjaśniała jedynie, że rzeczoznawca nie złożył zamówienia o udostępnienie danych z rejestru ocen i wartości nieruchomości w 2007 r. a zatem - w ocenie organu - były to odrębne kwestie. Ponadto organ podniósł, że - w zakresie, w jakim Kolegium ma uprawnienia do oceny merytorycznej operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie - nie budził on zastrzeżeń. Sporządzony był bowiem zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U, Nr 207 poz. 2109). Podkreślono też, iż operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został w dniu [...] września 2007 r. a w dniu [...] września 2008 r. - na podstawie § 58 ust. l Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, potwierdzona została też jego aktualność przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Odnosząc się do kwestii terminu, w którym może być nałożona oplata adiacencka organ stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 145 ust. 2 omawianej ustawy gruntowej, na dzień [...] września 2004 r. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków z wybudowanej drogi. Skutkowało to zatem uznaniem, że termin 3 lat określony został dla wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli M. i T. N. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi twierdzono, że organ odwoławczy nie odniósł się rzetelnie do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących operatu w postaci sporządzenia operatu bez oględzin w terenie. Organ nie zweryfikował też zarzutu o nie skorzystaniu przez biegłego z danych zawartych w ewidencji gruntów. Nie wyjaśniono więc w ocenie skarżących stanu faktycznego, czym naruszono art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżący twierdzili, że organy nie ustosunkowały się do treści pisma skarżących z dnia 12 grudnia 2008 r. skierowanego do Burmistrza Miasta P. a dotyczącego operatu szacunkowego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, ze rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] października 2008 r. znalazł podstawy do zmiany operatu, ale nie wyjaśniono, w jakim stopniu podnoszone przez strony zarzuty zostały przy nowej wycenie uwzględnione. Z tego powodu skarżący wywodzili, że w dalszym ciągu w operacie nie uwzględniono okoliczności, iż ich działka znajduje się przy ulicy nieurządzonej choć je wycena jest taka sama, jak działek na które wjeżdża się z ulicy. Kwestionowano również, dobór materiału porównawczego dokonany przez rzeczoznawcę w postaci uwzględnienia nieruchomości z M. podnosząc, że jest to całkowicie inny rynek lokalny. Akcentowano także, iż w operacie wyceniano działki, które już w połowie lat 90-tych zostały [...]. Skarżący poddawali rownież pod rozwagę okoliczność, że w operacie wyceniono m. in. inną działkę (nr [...] będąca własnością W. i J. P. ) a decyzja organu pierwszej instancji dotycząca tej nieruchomości została uchylona w tym wypadku przez Kolegium, bo w operacie nie uwzględniono rożnego przeznaczenia tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego, co mogło podważać prawidłowość całego operatu. Wreszcie skarżący twierdzili, iż przed wydaniem decyzji nie mogli zapoznać się z operatem, znana im była jedynie jego pierwotna wersja, tj. przed dokonaniem jego korekty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać w przeważającej mierze za zasadną. W sprawie głównym dowodem, w oparciu o który została wyliczona wysokość opłaty adiacenckiej od nieruchomości stanowiącej własność M. i T. N., stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. Operat ten był operatem zbiorczym i dotyczył [...] działek. W skardze skarżący poważali wiarygodność w/w operatu i zarzucali organom brak rzetelności w wyjaśnieniu sprawy. Zarzuty te - jak wspomniano wyżej - w dużej mierze okazały się usprawiedliwione a ponieważ dotyczyły operatu szacunkowego, będącego podstawą zapadłych decyzji, Sąd uznał, iż podniesione w nich naruszenia prawa mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący gros zarzutów dotyczących operatu sformułowali w odwołaniu od pierwotnej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], która została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Przy ponownym zaś rozpatrywaniu sprawy wystąpili z pismem skierowanym do Burmistrza Miasta P. z dnia 12 grudnia 2008 r., w którym nawiązywali do poprzednio wniesionego odwołania. Ponawiając obecnie zarzuty do operatu, nadal podtrzymywali treść poprzednio wniesionego pisma. Na w/w pismo z dnia 12 grudnia 2008 r. skarżący nie otrzymali wyjaśnień od organu a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie nawiązało również do tego pisma, zajmując stanowisko, że skoro rzeczoznawca - na skutek działań stron - skorygował wycenę, zmniejszając wartość działki ( i tym samym uległa zmniejszeniu oplata adiacencka), to należy rozumieć, że zarzuty stron zostały uwzględnione. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że rozumowanie to trudno uznać za wszechstronne wyjaśnienie sprawy. W odwołaniu od pierwotnej decyzji i w piśmie z dnia 12 grudnia 2008 r. podnoszono, że: przedmiotowa działka nie leży przy ulicy urządzonej i dlatego winna mieć mniejszą wartość, niż działki znajdujące się przy ulicach urządzonych, operat był bardzo ogólny, wyceniał jednakowo wszystkie działki znajdujące się na osiedlu, bez należnej każdej z nich konkretyzacji, szacunek działek był dokonywany na dzień [...] września 2007 r. tj. blisko dwa lata później od daty odbioru końcowego inwestycji i nie został skorygowany wskaźnikiem zmian cen nieruchomości związanym z ogólna koniunkturą i wzrostem cen na rynku lokalnym w tym czasie. Wspomniana wyżej zmiana wyceny nie wyjaśnia istotnie zaś, który z argumentów skarżących został przez rzeczoznawcę uwzględniony. Nie wyjaśnia tego również treść pisma biegłego z dnia 12 października 2008 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w P., które dotyczy ogólnie wszystkich pism, jakie wnieśli różni właściciele wycenianych w sposób zbiorczy działek. Biegły pogrupował te pisma i udzielił ogólnej odpowiedzi, twierdząc m. in., że przy korekcie operatu uwzględnił okoliczności podnoszone przez skarżących, ale czy przez wszystkich skarżących i czy wszystkie okoliczności - to z tego pisma nie wynikało. Argumentacja zaprezentowana przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, że ponieważ § 40 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109) stanowi, iż przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 art. 146 ust. 3, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, to z tego powodu w operacie nie uwzględniono [...] działki [...] i drogę dojazdową, nie było przekonywujące. Droga dojazdowa ( pod warunkiem, że nie jest nią część danej nieruchomości) nie jest bowiem częścią składową nieruchomości, w rozumieniu prawa cywilnego chyba, że droga ta stanowi służebność gruntową a nieruchomość wyceniana jest nieruchomością władnącą ( art. 50 kodeksu cywilnego). Z akt sprawy nie wynika zaś, by taka sytuacja w tej sprawie zachodziła. Sporządzony operat może również istotnie budzić wątpliwości z uwagi na dobór materiału porównawczego, bowiem kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona. Zgodnie z przepisem art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie w punktach 1 i 2. Ustawa wprawdzie nie precyzuje, o jaki rynek chodzi a § 26 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stanowi, że rodzaj rynku określa rzeczoznawca majątkowy a stanowisko jego w tej materii winno być dokładnie uzasadnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w różnych częściach kraju, nieruchomości posiadają różne ceny. Z tego powodu wydaje się oczywistym, iż najbardziej wiarygodne są ceny nieruchomości położonych w najbliższej okolicy nieruchomości wycenianej, chyba że zachodzi przypadek określony w § 26 ust.2 w/w rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, nie wykluczając rynków zagranicznych. Ta ostatnia sytuacja w tej sprawie jednak nie zachodziła a jak podnosili w skardze skarżący, w operacie - jako materiał porównawczy - przyjęto także nieruchomości z M., która jest innym rynkiem lokalnym, choć w P. w latach 2005 - 2007 sprzedaż nieruchomości wynosiła ok. [...] transakcji rocznie. Z treści wspomnianego wyżej pisma rzeczoznawcy wynika, iż świadomie rozszerzył on rynek nieruchomości na obszar M., ponieważ rynek nieruchomości zawężony do miasta P. był - jego zdaniem - "płytki". W ocenie Sądu tego rodzaju sformułowanie nie jest dostatecznym wyjaśnieniem dokonanego przez biegłego zabiegu i kwestia ta powinna być - jak wspomniano - bardziej sprecyzowana. Wyjaśnieniu wreszcie również winna podlegać okoliczność, czy biegły opracowywując przedmiotowy operat posługiwał się danym z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami, przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w katastrze nieruchomości, przez co na dzień dzisiejszy należy rozumieć ewidencję gruntów i budynków. W myśl zaś § 74 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz. U. Nr 38, poz. 454), starosta prowadzi rejestr cen nieruchomości, określonych w aktach notarialnych, oraz wartości nieruchomości , określonych przez rzeczoznawców majątkowych w operatach szacunkowych, których wyciągi przekazywane są do ewidencji gruntów o budynków na mocy odrębnych przepisów. Starosta udziela informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości na zasadach określonych w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. ). Ten ostatni zaś przepis przewiduje odpłatne wydawanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego na żądanie właścicieli nieruchomości, władających nimi, osób fizycznych i prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządowych. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy jest osobą, zbliżoną do osób zaufania publicznego a zatem należy mieć do niego zaufanie, że sporządzona przezeń wycena odpowiada wymogom formalnym a w szczególności, że materiał porównawczy został przez niego zebrany w sposób zgodny z wymaganiami ustawowymi. Oznacza to, że nie powinno się generalnie, za każdym razem kontrolować biegłego, czy istotnie, sporządzając daną opinię w ten sposób postąpił. W realiach jednak tej sprawy tj. w sytuacji, gdy pierwotna wycena została - na skutek interwencji właścicieli nieruchomości wycenianych - zmieniona, choć dokładnie nie wiadomo dlaczego, wycena innej działki (nr [...]), dokonana w tym samym operacie została przez organ odwoławczy zakwestionowana a wreszcie w sytuacji, gdy właściciele wycenianych nieruchomości powzięli urzędowo poświadczoną wiadomość, że rzeczoznawca nie występował w roku 2007 r. tj. w roku, w którym dokonywał zbiorczej wyceny działek, do Starosty w P. o udostępnienie mu danych z rejestru ocen i wartości nieruchomości, co podnosili w toku postępowania, kwestia ta winna jednak zostać dokładnie wyjaśniona przez organ. Za takie załatwienie sprawy nie można natomiast rozumieć wypowiedzi, że okoliczność, iż biegły nie wystąpił do Starostwa w P. o udostępnienie w/w danych - zgodnie z powołanymi wyżej przepisami - to nie jest to równoznaczne, że takie dane nie były nieuwzględnione w operacie. W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Zapadła w tej sprawie decyzja stwarza po stronie jej adresatów obowiązek uiszczenia określonej należności pieniężnej. Należność ta jest wyliczona na podstawie opinii biegłego. Obowiązkiem organów zatem jest w taki sposób wyjaśnienie wątpliwości, co prawidłowości wspomnianej opinii, aby wyeliminować - po stronie obowiązanych - uzasadnione w tym momencie odczucie, że decyzja ta zapadła w oparciu o dowód niewiarygodny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż - stosownie do art. 75 k.p.a. - opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości wartości nieruchomości w powiązaniu z przepisami prawa, regulującymi sposób sporządzania operatu i zasady dokonywania wyceny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zatem winien, z uwagi na upływ ważności operatu z dnia [...] września 2007 r. , zlecić jednak opracowanie dla przedmiotowej nieruchomości nowego operatu, przy sporządzaniu którego rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze powyższe treści. Przed wydaniem zaś decyzji organ winien umożliwić stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym, który będzie podstawą rozstrzygnięcia. W tych warunkach Sąd przyjmując że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z obrazą art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 k.p.a. - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.