I SA/Wa 686/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. M., A. S. i D. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 11 stycznia 2023 r. nr KR III R 76/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz W. M., A. S. i D. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., nr KR III R 76/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła nieważność w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 27 października 2011 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,3670 części do zabudowanego gruntu o pow. 674 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], daw. ozn. hip. [...], a także w udziale 0,47750 części do zabudowanego gruntu o pow. 267 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], daw. ozn. hip. [...]. Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt KR III R 76/22, w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 października 2011 r., ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego w udziale 0,3670 części do zabudowanego gruntu o pow. 674 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego przy ulicy [...] oraz w udziale 0,47750 części do zabudowanego gruntu o pow. 267 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego Komisja decyzją powołaną na wstępie stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, co uzasadniała prezentując następującą argumentację. Po pierwsze Komisja wskazała, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] i [...], oznaczona dawnym numerem hip. [...], obecnie opisana jest w ewidencji gruntów jako nieruchomość obejmująca pięć działek ewidencyjnych, każda z nich położona jest w obrębie [...], a nadto dla każdej z nich Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi odrębną księgę wieczystą. Przed II wojną światową nieruchomość ta była zabudowana, lecz w trakcie działań wojennych posadowione na niej budynki uległy całkowitemu zniszczeniu. Ponownie nieruchomość została zabudowana po 1945 r. trzema budynkami i tak na działce o numerze ewidencyjnym [...] (ul. [...]) pod koniec lat 40. posadowiono budynek czterokondygnacyjny, który został wybudowany od fundamentów, na działce numer [...] postawiono dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, natomiast na działce numer [...] wybudowany został trzykondygnacyjny budynek mieszkalny. Koszty ich budowy pokryto w całości ze środków publicznych. W dalszej kolejności Komisja wskazała, że tytuł własności do wspomnianej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię J. M., na mocy aktu działowego z dnia [...] grudnia 1942 r. na wniosek z dnia [...] stycznia 1943 r. Natomiast spadek po nim, jak wynika z postanowienia z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego dla [...] nabyli żona H. M. w 1/3, syn J. M. w 1/3 i córka Z. M. (obecnie P.). Jak odnotowała Komisja, w dniu [...] stycznia 2006 r. przed notariuszem M. D. doszło do zawarcia umowy sprzedaży udziału prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ulicy [...] wynikających z dekretu (akt notarialny rep. A nr [...]). Z. P., której w wyniku dziedziczenia przypadł udział wartości 1/2 w prawach i roszczeniach związanych z opisaną nieruchomością, sprzedała 1/10 z przysługującego jej udziału na rzecz M. M. za kwotę 500 zł. Komisja za niebudzące wątpliwości uznała, że grunty położone przy ul [...] i [...] stanowią nieruchomość tzw. "[...]", co wynikało z opublikowanego w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, z dnia 16 sierpnia 1948 r. ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 45). Jak ustaliła Komisja termin na złożenie wniosku dekretowego w odniesieniu do tej nieruchomości upływał w dniu 16 lutego 1949 r. i przed jego upływem (w dniu 14 lutego 1949 r.) J. M. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej numer hip. [...], jednak nie został on rozpoznany. Wniosek ten rozstrzygnięto dopiero decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą Prezydent m.st. Warszawa m.in. ustanowił prawo użytkowania wieczystego w udziale 0,3670 części do zabudowanego gruntu o pow. 674 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego przy ulicy [...] i w udziale 0,47750 części do zabudowanego gruntu o pow. 267 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego przy ulicy [...]. Komisja odnotowała ponadto, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie doszło do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji aktualnie w działach II ksiąg wieczystych o numerach odpowiednio [...] (dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...]) i [...] (dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...]) – po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2022, poz. 1495) – jako współwłaściciele figurują Miasto Stołeczne Warszawa oraz właściciele wyodrębnionych lokali w poszczególnych budynkach. Wskazując przyczyny stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Komisja stwierdziła, że przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. Komisja posiłkując się dorobkiem judykatury stwierdziła, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, którym w przypadku spraw dekretowych jest art. 7 ust. 1 Dekretu, w myśl którego dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych Komisja stanęła na stanowisku, że już literalna wykładnia art. 7 Dekretu pozwala przyjąć, iż osobą, na rzecz której można ustanowić prawo użytkowania wieczystego, jest wyłącznie uprzedni właściciel gruntu. Takie podejście jest – w jej ocenie – zgodne także z celem tej regulacji sprowadzającym się do potrzeby wynagrodzenia uprawnionemu, nie zaś osobie trzeciej, negatywnych skutków nacjonalizacji należącej do niego nieruchomości warszawskiej. Komisja argumentowała, że sformułowanie użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego "następca prawny dawnego właściciela" rozumieć należy jako osoby, które wstąpiły w ogół praw i obowiązków w drodze dziedziczenia. W definicji tego pojęcia nie mieszczą się zaś osoby, które uzyskały prawa i roszczenia do nieruchomości na skutek umowy cywilnoprawnej o sprzedaży praw i roszczeń. Bowiem intencją ustawodawcy dekretu warszawskiego było gratyfikowanie osób, które utraciły prawo własności na skutek uchwalenia przepisów dekretu warszawskiego oraz wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności. Jak odnotowała Komisja, umową z dnia [...] stycznia 2006 r. zawartą przed notariuszem M. D. doszło do sprzedaży M. M. udziału w prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ul. [...], które przysługiwały Z. P. Przez to Prezydent m.st. Warszawy w decyzji reprywatyzacyjnej ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziałów w dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego na rzecz Z. P., W. M. i M. M. Organ uznał zatem M. M. za następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości, tylko na podstawie umowy notarialnej zawartej w dniu [...] stycznia 2006 r. przyjmując, że posiada on status strony w postępowaniu dekretowym na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w związku z art. 28 k.p.a. Komisja choć nie oceniała ważności i skutków powołanej umowy w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej poza zakresem jej kognicji, to uznała, że należało stwierdzić nieważność weryfikowanej decyzji Prezydenta jako dotyczącej podmiotu, któremu nie przysługiwał status strony. Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. pełnomocnik A. S. (z d. P.) i D. S. (z d. P.) złożył skargę na decyzję Komisji z dnia 11 stycznia 2023 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie, wyrażonej w art. 7a w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników, w tym w szczególności poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania i w sytuacji w której nie zachodzą przesłanki z § 2 przepisu art. 81a k.p.a., gdyż Komisja nie wykazując bezstronności, z przyczyn czysto politycznych wydaje wybitnie niekorzystną decyzję dla obywatela nie uwzględniając argumentów przemawiających na korzyść strony; 2) naruszenie, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania, w szczególności zasady proporcjonalności i bezstronności poprzez zastosowanie środków całkowicie nie adekwatnych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a Komisja nie wykazując bezstronności, z przyczyn politycznych wydaje wybitnie niekorzystną decyzję dla obywateli nie uwzględniając argumentów przemawiających na korzyść strony opisanych poniżej; 3) naruszenie, wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy, gdy chodzi o wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego przez Komisję wnioski, co do przebiegu toczących się na przestrzeni 70 lat postępowań administracyjnych związanych z opisaną wyżej nieruchomością warszawską, w szczególności w aspekcie a) braku uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania ww. decyzji, w którym nie istniał żaden przepis prawny kwalifikujący skarżoną decyzje Komisji w kierunku nieważności, a co więcej obowiązywania na ten czas prawa i stanu orzecznictwa wskazującego, że w postępowaniu dekretowym stronom umów nabycia praw i roszczeń przysługuje interes prawny oparty na wyrażonej w przepisie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku normie materialnoprawnej, a przez to złamanie kardynalnej zasady lex retro non agit, b) braku uwzględnienia faktu, iż skarżacy są następcami prawnymi w przeważającym udziale przed dekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych stwierdzających nabycie spadku na podstawie ustawy oraz aktu poświadczenia dziedziczenia poświadczającego ustawowe nabycie spadku; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 38 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w z zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym, sprzecznym z co najmniej 77 letnim jednorodnym rozumieniem w nauce i judykaturze pojęcia "następcy prawni" w systemie prawa polskiego, zatem i w postępowaniu przed organami administracyjnymi, pomijającym zasady logiki, historyczną perspektywę celu dekretu, oderwanym od stanu faktycznego sprawy, wyrażające się w uznaniu na ich podstawie, że kontrolowana przez Komisję decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia 27 października 2011 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, że w dacie wydania tej decyzji, jeden mniejszościowy następca prawny nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego określonego w Dekrecie jako nabywca praw i roszczeń mocą umowy cywilnoprawnej, gdyż ma go to pozbawiać podmiotowości w sferze prawa administracyjnego, a co rażąco miałoby naruszać art. 7 ust. 2 dekretu i w konsekwencji na niezasadnym stwierdzeniu przez Komisję, na podstawie powołanych wyżej przepisów, nieważności tej kontrolowanej przez Komisję decyzji w całości, podczas gdy materialnoprawną podstawę żądania dla beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, bez ich jakiegokolwiek różnicowania, literalnie wskazuje przepis art. 7 ust. 1 dekretu, który stanowi obowiązującą normę administracyjnego prawa materialnego i uzasadnia przymiot strony wszystkich następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej objętego działaniem dekretu oraz nie pozwala na uznanie za prawidłowe stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w całości pomimo stwierdzenia (wadliwego w ocenie Skarżących) braku interesu prawnego jedynie co do jednej osoby w udziale 1/10 części, a przez to możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jedynie w tej części; 5) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "prawny następca właściciela" dotyczy tylko następcy pod tytułem ogólnym spadkowym, a nie następcy pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna), co nie wynika z literalnej analizy przepisu i sprzeczne jest z bogatym orzecznictwem w tym zakresie; 6) naruszenie art. 30 § 5 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i brak przyjęcia, iż w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Pełnomocnik Skarżących z całą mocą podkreślił, iż przyjęta przez Komisję wykładnia i zastosowanie przepisu art. 30 ust 1 ustawy budzi poważne wątpliwości. Obecnie, w szczególności ust 1 pkt 6 powoływanego przepisu jest przedmiotem zagadnienia prawnego, skierowanego do rozstrzygnięcia składowi Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako "NSA"), postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 roku za sygn. akt I OSK 2633/20, w formie pytania prawnego o treści: "Czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz U. z 2021 r., poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy?" Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie w całości skarżonej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 11 stycznia 2023 roku, Nr KR III R 76/22 i umorzenie postępowania administracyjnego przed Komisją, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej skarżących i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji w zakresie uprawnień przysługujących nabywcy roszczeń M. M. Ewentualnie, z ostrożności, autor skargi wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy w całości do jej ponownego rozpoznania, zwrócił się też o rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie solidarnie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i – w oparciu o przepis art. 134 p.p.s.a. – o rozpoznanie niniejszej skargi w granicach zaskarżenia poza zakresem zarzutów. Komisja w odpowiedzi na skargę odniosła się w obszerny sposób do podniesionych w niej zarzutów, prezentując stanowisko zasadniczo zbieżne z przedstawionym w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.), sądowa kontrola administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli prowadzonej przez tut. Sąd według powyższych kryteriów była decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność Prezydenta z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Syntetyzując można przyjąć, że w ocenie Komisji rzeczona decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 1 Dekretu i art. 28 k.p.a. – bo, na skutek wniosku dekretowego, orzeczono w niej o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego m.in. osobie, która w drodze czynności prawnej nabyła roszczenia, jakie przysługiwały właścicielom nieruchomości warszawskich. W ocenie Komisji podmiot ten nie mógł być beneficjentami decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu, co oznacza, że skierowana do niej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu w powiązaniu z art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego. Uwzględniając zarzuty podniesione w skardze, spór w niniejszej sprawie można sprowadzić do pytania, czy orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa własności czasowej (ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego) nabywcy roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 1 Dekretu stanowi rażące naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygając ten spór wypada zauważyć, że postępowanie przed Komisją jest – w ocenie Sądu – przykładem nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej, a przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny, powołany do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu. W przepisie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w formie zamkniętego katalogu wymienione zostały wady decyzji dekretowych, stanowiące jednocześnie przesłanki wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego przez Komisję. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) (tak WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r., I SA/Wa 603/23). Nie ulega wątpliwości, że kompetencje Komisji obejmują możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). Przechodząc do sedna sprawy trzeba przypomnieć, że pojęcie "rażące naruszenia prawa", choć zaliczane do węzłowych dla prawa administracyjnego, nie zostało w legalny sposób zdefiniowane przez ustawodawcę. Z racji na jego doniosły charakter wielokrotnie było jednak przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozważaniach przedstawicieli doktryn. Posiłkując się tym dorobkiem można obecnie przyjąć, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki odnoszące się do rodzaju przepisu, który został naruszony, charakteru samego naruszenia i skutków jakie tym, kwalifikowanym naruszeniem zostały wywołane (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II OSK 2029/22, czy z dnia 11 października 2023 r., II OSK 1211/22). Co do pierwszej z nich, a więc rodzaju przepisu jaki został naruszony, przyjmuje się, że w sposób rażący naruszony może zostać jedynie przepis jasny, dający się zastosować wprost, czy taki, którego prawidłowa wykładnia nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze sama literalna wykładnia, choćby prostego na pozór przepisu, będzie dawała zadowalające wyniki, a jednocześnie coraz częściej dostrzega się tendencję do odchodzenia w procesie stosowania prawa od zasady clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne). Dlatego w ocenie Sądu, naruszony w sposób kwalifikowany może być przepis, którego ustalenie treści normatywnej nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni. Najczęściej więc o rażącym naruszeniu będziemy mówili w odniesieniu do przepisu ustanawiającego w sposób jednoznaczny powinność określonego zachowania się organu w przypadku spełnienia wyrażonych w tym przepisie przesłanek. W konsekwencji, nie będzie rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia może prowadzić do odmiennych rezultatów, podobnie jak wybór jednego z możliwych, nawet rozbieżnych kierunków wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., II OSK 1040/21). Z tym w sposób bezpośredni wiąże się druga z przesłanek warunkujących rażące naruszenie prawa odnosząca się do charakteru naruszenia. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie rażące to uchybienie mające charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Inaczej mówiąc kwalifikowane naruszenie przepisu prawa powinno być dostrzegalne "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści przepisu stanowiącego podstawę działania organu i rozstrzygnięcia objętego decyzją. Odnośnie do trzeciej z wymienionych przesłanek, tj. skutków wywołanych naruszeniem najczęściej przyjmuje się, że chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1217/22). Podsumowując naruszenie prawa będzie nosiło znamiona rażącego, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a jednocześnie rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Samo postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno więc koncentrować się na ocenie, czy spełnione zostały te przesłanki i skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Nie daje ono natomiast możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną. Ograniczenie to wynika poniekąd z istoty stwierdzenia nieważności, które stanowi wyłom od statuowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Opiera się ona na założeniu, że decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Dlatego zasadny jest pogląd, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" powinno mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23). Przyjmując taki punkt widzenia Sąd stanął na stanowisku, że Komisja błędnie uznała, iż decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy obarczona jest wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wskazane przez Komisję wady decyzji reprywatyzacyjnej nie wypełnia omówionych wyżej desygnatów pojęcia rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Odnośnie do analizowanej przez Komisję kwestii braku legitymacji nabywców wierzytelności dekretowych (ich statusu jako strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, prawa użytkowania wieczystego, Sąd w składzie orzekającym wskazuje – nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. (sygn. I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20) – że w sytuacji prawnej istniejącej w dacie wydania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 listopada 2014 r. nr 574/GKDW/2014, nie było rozbieżności orzeczniczych, jak i doktrynalnych, co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach. Tut. Sąd w sprawach rozstrzyganych w zbliżonym stanie faktycznym zwracał uwagę, że już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. (sygn. III CZP 6/03), w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r. (sygn. C 650/50). Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Stanowisko to zyskało następnie powszechną w zasadzie akceptacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie bez zastrzeżeń traktowano singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych toczących się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/9922; 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z: 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19). To, że przewidziane w dekrecie uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było także powszechnie akceptowane w doktrynie (np. M. Gdesz, 1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawo zabudowy) [w:] Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012; H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, 5.2.2. Legitymacja czynna [w:] H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013; Ł. Bernatowicz, IV. Ogólne problemy reprywatyzacji w świetle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszczeń [w:] Reprywatyzacja na przykładzie gruntów warszawskich, Warszawa 2015). Kwestia ta nie budziła również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał on wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. KP 3/15), gdzie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie jak też doktrynie zauważał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Powyższe wskazuje na to, że przed 2022 r. nie było rozbieżności na tle wykładni treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. w ramach której nie budziła wątpliwości legitymacja procesowa strony postępowania nabywców roszczeń tzw. "dekretowych". Wprawdzie po 2022 r. wykształcił się i finalnie okazał się być dominującym w judykaturze – aprobowany też przez Komisje – pogląd, że nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu nie mogą być beneficjentem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu. To jednak nie pozwala przyjąć, że wydając w 2014 r. decyzję reprywatyzacyjną Prezydent rażąco naruszył prawo. Jak wspomniano wyżej, powstanie wątpliwości interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, czy wybór jednego z kierunków wykładni danego przepisu samo w sobie wyklucza możliwość stwierdzenia, że organ wydający decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, powstanie odmiennej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w zakresie w jakim przepis ten posługuje się pojęciem "prawnego następcy właściciela", ukształtowanej kilka lat po wydaniu kontrolowanej decyzji nie może być postrzegana w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Trudno bowiem skutecznie zarzucić Prezydentowi, że w 2014 r. wydając decyzję reprywatyzacją rażąco zignorował zarówno treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., jak i powszechnie wówczas przyjęty sposób rozumienia tychże przepisów prawa. W sprawach z zakresu gruntów warszawskich Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem podnosił, że takie, a nie inne rozumienie przepisu prawa nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 661/19, 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3186/19). Sąd dostrzega również, że dominujący obecnie kierunek wykładni analizowanego przepisu został potwierdzony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23. Stwierdzono w niej mianowcie, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.". Wprawdzie Sąd jest uchwałą tą związany, to jednak nie skutkuje ona automatycznym przyjęciem poglądu, że dotychczas wydane decyzje na rzecz nabywców praw i roszczeń z dekretu rażąco naruszają przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 – w ocenie Sądu – obowiązuje na przyszłość, a więc do współcześnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Trzeba również zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/23 – w przeciwieństwie do sierpniowych orzeczeń NSA z 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Jest to zatem kolejna – zdaniem Sądu – istotna okoliczność, którą należy uwzględnić przy ocenie zasadności kwalifikacji przez Komisje decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta jako dotkniętej wadą nieważności. Co więcej, nawet jeżeli określony sposób rozumienia danego przepisu, z czasem został odrzucony – jak ma to miejsce w przypadku art. 7 ust. 1 dekretu w odniesieniu do sytuacji nabywców roszczeń wobec podjęcia przez składu 7 sędziów NSA uchwały z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 – to nie jest możliwe uznanie, że decyzje wydane na skutek takiego zastosowania jego treści normatywnej obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. warunkiem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów jest powstanie sytuacji, w której stosowanie określonych przepisów wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (pkt 2) lub wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W takich przypadkach celem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyjaśnienie treści przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności albo rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości. Natomiast zarówno istnienie rozbieżności w praktyce orzeczniczej jak i wystąpienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych na tle wykładni danego przepisu wyklucza możliwość uznania, że został on naruszony w sposób rażący. Sąd dostrzegł również, że od pewnego czasu w orzecznictwie pojawiła się tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, gdzie wskazano m.in., że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komisję optyka postrzegania kwestii zmiany sposobu wykładni art. 7 dekretu przy ocenie decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w przeszłości (przed ową zmianą), w efekcie prowadziłaby do destabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i naruszenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, co z pewnością nie leży w interesie publicznym. Godziłoby to również w konstytucyjny standard wyrażający się w zasadach zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie na marginesie warto zauważyć, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta nie mogła też zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowana do osoby niebędącej stroną. Jak Sąd zauważył bowiem wyżej, pogląd zaprezentowany w uchwale składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 dotyczący sytuacji nabywców "roszczeń dekretowych" będzie miał zastosowanie wyłącznie do obecnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Nie można go zaś odnosić do spraw już uprzednio rozstrzygniętych decyzjami, które mają walor decyzji ostatecznych. W konsekwencji nie sposób jest twierdzić, że decyzje te, w których orzekano o ustaleniu prawa użytkowania wieczystego ewentualnie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nabywców roszczeń, w dacie ich wydania były skierowane do osoby niebędącej stroną, a więc w warunkach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skarg w tym zakresie za uzasadnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania w wysokości 680 zł.