I SA/Wa 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec zarządcy nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o zastosowaniu wobec J. N. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Minister Infrastruktury orzekł o udzieleniu zarządcy nieruchomości J. N. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy, przychylając się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Komisja ta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustaliła, iż zarządca nieruchomości J. N. naruszył przepis art. 186 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), ponieważ nie dołożył należytej staranności, wykonując czynności zarządzania na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. oraz nie kierował się zasadą ochrony osób, na rzecz których wykonywał czynności zarządzania. O powyższym świadczyło: zawyżenie kosztów remontu instalacji kanalizacji, przekazywanie dokumentacji nieruchomości z naruszeniem ustalonych terminów, przetrzymywaniem na rachunku bankowym swojej firmy środków finansowych należnych spadkobiercom zmarłego współwłaściciela, braku analizy stawek czynszowych, braku planu marketingowego, lekceważenia pism właścicieli lokali oraz niewykonywania obowiązujących przeglądów zgodnie z przepisami prawa. Ponadto, w umowach o zarządzanie nieruchomością, które J. N. zawarł w dniu l stycznia 2004 r. tylko z częścią współwłaścicieli, nie został wskazany zarządca nieruchomości odpowiedzialny zawodowo za ich wykonanie. W umowach tych nie zamieszczono również oświadczenia o posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomościami. W dniu 29 lutego 2008 r. J. N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dołączając do wniosku wyrok wraz z jego uzasadnieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt I [...] o zapłatę, wydany w procesie zainicjowanym przeciwko niemu przez część współwłaścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Obwiniony podkreślał przy tym, że przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczyła tych samych zarzutów, jakie były przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd powszechny, który powództwo uwzględnił jedynie w nieznacznej części. Mając na uwadze powyższy wniosek Minister Infrastruktury pismem z dnia 7 marca 2008 r. skierował ponownie sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu jej rozpoznania. W dniu 2 czerwca 2008 r. odbyło się posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która badając sprawę, na skutek skargi jednego ze współwłaścicieli w/w nieruchomości – W. M., nie znalazła potwierdzenia jedynie dla trzech, z dziesięciu, zarzutów postawionych w w/w skardze. Za nieuzasadnione zarzuty uznano: 1) brak odpowiedzi na pisma kierowane przez współwłaścicieli do zarządcy nieruchomości, 2) osobiste odbierania należności czynszowych, 3) bezpodstawne naliczanie podatku VAT do wynagrodzenia należnego zarządcy, Pozostałe natomiast siedem zarzutów, w ocenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, znalazły potwierdzenie w materiale dowodowym. Dotyczyły one: 1) podpisania w dniu 18 marca 2004 r. umowy na remont instalacji kanalizacyjnej z naruszeniem zapisów § 6 i § 7 umowy o zarządzanie nieruchomością, 2) bezpodstawnego zlecenia wykonania instalacji domofonowej, pomimo sprzeciwuwspółwłaścicieli, 3) naruszenia zapisów § 20 umów o zarządzanie nieruchomością, 4) nie przekazania środków finansowych spadkobiercom współwłaściciela nieruchomości R. M., 5) braku analizy stawek czynszowych w zarządzanej nieruchomości, 6) braku planu marketingowego mającego na celu pozyskanie najemców lokaliużytkowych i mieszkalnych, 7) nie wykonania obowiązkowych przeglądów technicznych budynku. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła przy tym, że zarządca nieruchomości J. N. zawarł w dniu l stycznia 2004 r. kilka umów o zarządzanie zabudowaną nieruchomością położoną przy ul [...] w P., o identycznej Sygn. akt I SA/Wa 687/09 treści z kilkoma współwłaścicielami tej nieruchomości. Odnośnie zarzutu nr 1, Komisja ustaliła, że zarządca nieruchomości J. N. potraktował remont przyłączy nieruchomości, związany z przebudową ul. [...], jako awarię i w takim trybie zawarł umowę z wykonawcą. Znaczny natomiast upływ czasu, od powzięcia wiadomości o remoncie nawierzchni ulicy do zlecenia wykonania robót przyłącza, pozwalał zarządcy na wykonanie w/w prac w zwykłym trybie, co niewątpliwie wpłynęło by znacznie na obniżenie kosztów wykonania tej inwestycji. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że zarządca nieruchomości naruszył swoim działaniem zapisy § 6 i § 7 umów o zarządzanie nieruchomością zawartych w dniu l stycznia 2004 r. dotyczących wykonania remontów przy uwzględnieniu optymalnych kosztów tych remontów. Odnośnie zarzutu nr 2, w ocenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zarzut ten byłzasadny, bowiem zarządca nieruchomości J. N. nie złożył żadnego dowodu na potwierdzenie, że wykonanie instalacji domofonowej zostało zlecone przez współwłaścicieli, bądź zostało ujęte w budżecie lub w planie remontów na nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się natomiast dokument, z którego wynika, że współwłaściciele wstrzymali wszelkie wypłaty dokonywane przez zarządcę nieruchomości w tej sprawie. Komisja stwierdziła przy tym, że bez znaczenia dla rozpatrywanego zarzutu był fakt zasadności zainstalowania domofonu a istotne było to, iż zarządca nieruchomości dokonał samowolnych ustaleń i działał w tym przypadku bez należytego umocowania. W związku z tym naruszył przepis art. 186 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje zarządcę nieruchomości do wykonywania czynności zarządzania ze szczególną starannością oraz dokierowania się zasadą ochrony interesu osób, na rzecz których wykonuje te czynności. Odnośnie zarzutu nr 3, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że zarządcanie ruchomości J. N., po rozwiązaniu w/w umów o zarządzanie nieruchomością ze skutkiem natychmiastowym, powinien przekazać kompletną dokumentację nieruchomości w ciągu 15 dni od daty rozwiązania umów o zarządzanie tj. do dnia 5 listopada 2004 r. W rzeczywistości zaś dokumenty te były przekazywane w okresie od dnia 9 listopada 2004 r. do dnia 17 stycznia 2005 r. Odnośnie zarzutu nr 4, na podstawie akt sprawy, w tym oświadczenia zarządcy nieruchomości złożonego do protokółu w dniu 12 marca 2007 r., Komisja Sygn. akt I SA/Wa 687/09 Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że zarządca nieruchomości J. N. środki finansowe, należne spadkobiercom współwłaściciela nieruchomości R. M., przechowywał na rachunku bankowym swojej firmy, choć - w sytuacji, gdy trwa spór o świadczenie, bądź nie można wskazać uprawnionych w danej chwili, jedynym właściwym miejscem przechowywania środków finansowych winien być depozyt sądowy. Odnośnie zarzutu nr 5, Komisja podniosła, iż zapis § 4 pkt l umów o zarządzanie nieruchomością zobowiązywał zarządcę nieruchomości do analizowania aktualnych stawek czynszowych, zarządca zaś w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r. poinformował, że zaniechał w/w analizy ze względu na brak zainteresowania współwłaścicieli nieruchomości. W związku z powyższym Komisja stanęła na stanowisku, że zarządca nieruchomości J. N. nie wykonał zapisu zawartego w umowach o zarządzanie. Odnośnie zarzutu nr 6, dotyczącego braku planu marketingowego mającego na celu pozyskanie najemców lokali użytkowych i mieszkalnych, ustaliła, że do sporządzenia takiego planu zobowiązywał zarządcę nieruchomości zapis § 4 pkt 2 umów o zarządzanie nieruchomością. Mimo jednak faktu, że zarządca aktywnie poszukiwał najemców lokali, takiego planu jednak nie sporządził. Odnośnie zarzutu nr 7, odnoszącego się do niewykonania obowiązkowych przeglądów technicznych budynku, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej podniosła, iż J. N. przedłożył do akt sprawy jedynie protokóły z wykonania przeglądów instalacji gazowej, natomiast nie udokumentował zaplanowania i realizacji okresowych ocen stanu technicznego nieruchomości. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że zaniedbania w dziedzinie tzw. przeglądów technicznych obiektów stanowiło ewidentne naruszenie przepisów art. 62 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Reasumując Komisja przyjęła, że zarządca nieruchomości J. N. naruszył przepis art. 186 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje zarządcę nieruchomości do wykonywania czynności zarządzania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Ponadto wskazano, że zarządca jest zobowiązany również do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności a więc w tym wypadku uznano, iż zarządca nieruchomości naruszył również przepis art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce Sygn. akt I SA/Wa 687/09 nieruchomościami, bowiem w umowach o zarządzanie nieruchomością nie został wskazany zarządca nieruchomości odpowiedzialny za ich wykonanie oraz nie podano numeru jego licencji zawodowej. Ponadto w umowie o zarządzanie zabrakło oświadczenia o posiadanym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że zarządca nieruchomości, mimo obowiązywania w/w przepisu, nie dążył do dostosowania umów o zarządzanie zawartych w dniu l stycznia 2004 r. do tego przepisu poprzez zawarcie stosownego aneksu i biorąc pod uwagę stwierdzone zarzuty Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zawnioskowała o zastosowanie w stosunku do J. N. - jako zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy. Wniosek ten uwzględniał przy tym - zdaniem Komisji - takie okoliczności jak: 1) niedopełnienie ustawowych obowiązków mających wpływ na bezpieczeństwo zarządzanej nieruchomości tj. brak przeprowadzenia obowiązkowych przeglądów technicznych nieruchomości, 2) niedopuszczalne przetrzymywania środków finansowych spadkobierców współwłaściciela nieruchomości na rachunku bankowym swojej firmy, 3) zawarcie umów o zarządzanie z naruszeniem przepisów prawa z zakresu gospodarki nieruchomościami, przy czym w tym wypadku chodziło o niewskazanie w tych umowach zarządcy, nie podanie jego numeru licencji zawodowej i brak oświadczenia o posiadanym przez zarządcę ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej. W tych warunkach Minister Infrastruktury, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wziął pod uwagę powyższe stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i orzekł wobec zarządcy nieruchomości J. N. - na podstawie art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy. Orzeczona wobec zarządcy nieruchomości kara dyscyplinarna odpowiadała – zdaniem organu - winie zarządcy nieruchomości wynikającej z zebranego materiału dowodowego. Organ podkreślił też, iż zawód zarządcy nieruchomości, z uwagi na specyfikę i obszar prowadzonej działalności, powinien być tak wykonywany, aby nie utracił on zaufania społecznego. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł J. N. Sygn. akt I SA/Wa 687/09 W skardze, skarżący domagał się rozpatrzenia jej poprzez zbadanie zasadności przypisanych mu zarzutów i wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Choć w skardze nie zawarto konkretnych zarzutów w stosunku do organu tym niemniej Sąd, będąc zobowiązanym do zbadania sprawy w jej granicach uznał, że przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego a także naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nieruchomość położona w P. przy ul. [...], w dacie wystąpienia zdarzeń, będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym, pozostawała we współwłasności i - jak przyjęła to Komisja Odpowiedzialności Zawodowej - do sprawowania zarządu tą nieruchomością miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego (vide: protokół końcowy z dnia 21 maja 2007 r. ). W budynku, usytuowanym na nieruchomości, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w P. księga wieczysta KW Nr [...], nie były bowiem utworzone odrębne nieruchomości lokalowe a całość stanowiła współwłasność osób fizycznych. Współwłaścicielami jej w omawianym okresie czasu byli: 1. W. M. – w 12/144 cz. 2. A. K. – w 9/144 cz. ( następcy prawni: A. K., M. K. i M. W. ) 3. M. K. – w 9/144 cz. 4. J. K. w 9/144 cz. 5. P. K. – w 9/144 cz. 6. K. K. – w 18/144 cz. 7. B. G. – w 12/144 cz. 8. E. M. – w 12/144 cz. 9. B. M. – w 12/144 cz. 10. K. K. – w 18/144 cz. 11. K. M. – w 4/144 cz. Sygn. akt I SA/Wa 687/09 12. M. M. – w 4/144 cz. 13. P. M. – w 4/144 cz. 14. R. M. – w 12/144 cz. Spośród w/w współwłaścicieli, umowy określone przez strony jako umowy na "zarządzanie nieruchomością" podpisali z J. N. jedynie: W. M., B. M., E. M., M. K., P. K., J. K., K. K., K. K. i W. M. Zgodnie z art. 184 ust. 1 oraz art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości na zasadach określonych w w/w/ ustawie, którzy działają na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości. Umowa taka wymaga przy tym zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Jak wyżej wspomniano, przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych i nie zostały na niej wyodrębnione nieruchomości lokalowe a zatem, dla skuteczności prawnej umowy przekraczającej zwykły zarząd a taką umową ( co również stwierdził Sąd Rejonowy w P. w wyroku z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt I [...]) jest umowa o zarządzanie nieruchomością, wymagana była w tym przypadku zgoda wszystkich współwłaścicieli. Oznacza to, że aby można było mówić o rzeczywistym zawarciu, w omawianej sytuacji, umowy o zarządzanie nieruchomością konieczne było albo popisanie takiej umowy przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, albo przez ich część ale – w tym ostatnim przypadku – współwłaściciele ci winni legitymować się postanowieniem sądu cywilnego, wyrażającym zgodę na zawarcie takiej umowy ( art. 199 k.c. ). Z materiału zaś dowodowego wynika, że takie postanowienie nie było wydane a czterej współwłaściciele nieruchomości, umowy o zarządzanie nieruchomością przez zarządcę nieruchomości – J. N. nie podpisały. W rezultacie czynności zarządu i administrowania opisaną nieruchomością skarżący dokonywał w oparciu o umowy zawarte z dziesięcioma współwłaścicielami, które, wbrew określeniu tych umów, zawartym w ich treści, były – w sensie prawnym – jedynie umowami o wykonanie usług w rozumieniu art. 750 k.c. Okoliczność ta wynikała z powyższych przepisów prawa a ponadto fakt ten został zaakcentowany w uzasadnieniu w/w wyroku Sygn. akt I SA/Wa 687/09 Sądu Rejonowego w P., którym organ ( rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ) dysponował. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność nie została w ogóle omówiona tak, jakby nie miała żadnego w niniejszej sprawie znaczenia. W rzeczywistości natomiast ma ona bardzo istotną w tej sprawie wymowę. Ocena bowiem zasadności postawionych J. N. jako zarządcy nieruchomości zarzutów, w zaistniałej sytuacji nie tylko obecnie jest sprzeczna z ustaleniami Sądu, w oparciu o które został wydany wyrok, ale również ocena postępowania J. N., dokonana w postępowaniu dyscyplinarnym została powiązana się z faktem, że - zdaniem organu - nie wykonywał on właściwie obowiązków zarządcy określonych w "umowie o zarząd nieruchomością" ( zarzuty nr 1, 3, 5, 6) i w przepisach regulujących sposób postępowania zarządcy nieruchomości (pozostałe zarzuty). Zwrócić w tym miejscu trzeba jednak uwagę, iż w rzeczywistości J. N. wiązały z niektórymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości jedynie umowy o świadczenie usług, które podlegają reżimowi prawa cywilnego a w związku z tym rzeczą nieuzasadnioną było dokonywanie oceny postępowania skarżącego przez pryzmat obowiązków zarządcy nieruchomości, wynikających z umowy o zarządzanie nieruchomością, uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Taka umowa bowiem – w sensie prawnym – w omawianym przypadku - nie została zawarta. Oczywiście, tego rodzaju sytuacja, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, nie powinna mieć miejsca, gdyż licencjonowany zarządca nieruchomości nie powinien dopuścić do zawarcia takich wadliwych umów. Osobie wykonującej zawód zarządcy nieruchomości winny być znane regulacje prawne obowiązujące przy zawieraniu umowy o zarządzanie nieruchomością zabudowaną a stanowiącą w całości współwłasność. Zarzut wadliwości w zawarciu umów, co w konsekwencji prowadziło do szeregu ujemnych następstw, nie został jednak w tym postępowaniu postawiony J. N. a zatem uniemożliwia to Sądowi szersze wypowiedzenie się w tej materii. Uzupełniająco dodać w tym miejscu wypada, że przypisany skarżącemu zarzut, polegający na wystąpieniu braków w "umowach o zarządzanie" dotyczył jedynie nie wpisania do umowy osoby zarządcy, numeru jego licencji i braku oświadczenia zarządcy o posiadanym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem wszechstronnie i Sygn. akt I SA/Wa 687/09 dokładnie zbadać sprawę a oceny, postawionych skarżącemu zarzutów, dokonać przy założeniu, że postępowanie jego nie polegało na wykonywaniu obowiązków zarządcy nieruchomości w ramach umowy o zarządzanie nieruchomością ( art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) a w oparciu o omowy cywilne, zawarte z tylko częścią współwłaścicieli nieruchomości o świadczenie usług ( art. 750 kc.). Biorąc powyższe pod uwagę – Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.