I SA/Wa 688/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ustanowił na rzecz Spółki P. S.A. z siedzibą w K. lokalizację przedsięwzięcia [...], dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV P. , przewidzianej dla realizacji na terenie pięciu gmin tj. D., Z. K., Z. i O. (obejmującej działki nr [...] i nr[...], [...], obręb K. oraz nr[...] , [...],K. - stanowiące własność M. W.). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr[...], działając w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr[...], [...], obręb K. , gmina C. o łącznej pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz działki nr [...], [...], K. gmina C. o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr[...], stanowiących własność M. W., poprzez zezwolenie P. S.A. na przeprowadzenie przez te nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa linii 400 + 2 x 110 kV P. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV P. o pole linowe 400 kV" w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości [...] m (tj. po [...] m od osi linii w każdą stronę), którego łączna powierzchnia na wszystkich działkach wynosi [...] ha. Przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr[...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania M. W. o decyzji Starosty [...][...] 2010 r. nr[...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. W. Rozpoznając sprawę niniejszą Minister Infrastruktury stwierdził, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Minister stwierdził, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym, lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Organ II instancji wskazał, że na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia [...] wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem Ministra przeprowadzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który rozstrzygnie kwestię legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bez rozstrzygnięcia zaś tego zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie zezwolenia na zajęcie spornej nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym nie jest możliwe, od rozstrzygnięcia sądu bowiem zależy byt prawny decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem Ministra zasadnie więc Wojewoda [...] uznał, iż istnieją podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego. Na postanowienie Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono szereg zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia[...] , decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, uwarunkowań środowiskowych dotyczących tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym przypadku zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest podejmowane w drodze uznania administracyjnego, lecz organ w razie zajścia wskazanej przesłanki zobowiązany jest prowadzone przez siebie postępowanie zawiesić. Jednocześnie niedopuszczalnym jest zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy wymieniona w tym przepisie przesłanka nie istniała. Podkreślenia wymaga, że w myśl utrwalonych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy, to jedynie zagadnienie prawne, nie zaś faktyczne. Musi to być nadto zagadnienie otwarte tzn. takie, które nie było przedtem prawomocnie osądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest zobowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W sprawie bowiem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia prejudycjalnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają też wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym, czy świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W konsekwencji samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym niż może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w tym postępowaniu. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 kpa ale również art. 16 § 1 kpa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w istocie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 na działkach stanowiących własność skarżącej jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości przez właściciela. Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Okoliczność, iż ostateczna decyzja będąca istotnym elementem stanu faktycznego i prawnego sprawy została zaskarżona do sądu administracyjnego nie powoduje, iż stan sprawy nie jest jasny - wymaga wydania uprzedniego orzeczenia przez Sąd. Samo zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, co wynika z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dacie zaś wydania zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. - a więc występujące w sprawie niniejszej zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte. W związku z powyższym Minister Infrastruktury zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa winien powyższy fakt uwzględnić i uchylić postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2010 r. zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Ponieważ Minister Infrastruktury powyższego nie uczynił, Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchylił również postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. z uwagi na to, iż Sąd ocenia legalność zaskarżonego orzeczenia według stanu sprawy na dzień jego wydania, a w dacie jego wydania zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, iż Sąd w niniejszym postępowaniu dokonywał wyłącznie oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie miał zaś obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi uznając, iż są one zbędne do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.