I SA/Wa 688/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Leszek Kobylski (spr.) WSA Iwona Szymanowicz – Nowak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] października 1998r., złożonym do ówczesnego Wojewody [...], T.S., M.K., J.S. i K.S. wystąpili o zwrot nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w [...] przy [...] na osiedlu [...]. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2006r. do wniosku o zwrot przyłączyli się spadkobiercy J.S. – L.S., J.S. i W.S., a pismami z dnia [...] września 2008r. i [...] września 2008r. - spadkobiercy K.S. tj. E.W. i R.S. oraz C.S. i A.S.. Jako spadkobierca C.S. do postępowania przyłączyła się M.H. pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. i w miejsce A.S. wstąpiła E.O. pismem z dnia [...] czerwca 2016r. Roszczenie zwrotowe dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 1977r. nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] " w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - dalej ustawa wywłaszczeniowa. Starosta [...] ustalił - w oparciu o informacje z Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] oraz sporządzoną przez geodetę uprawnionego J.S. dokumentację geodezyjną - że wniosek dotyczący gruntu o pow. [...] m2, obejmuje archiwalną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], której obecnie odpowiadają działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] - rozstrzygając co do części roszczenia zwrotowego - orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T.S., M.K., J.S., L.S., W.S., E.W., R.S., M.H. i E.O. nieruchomości położonej w [...], przy [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 1977r. nr [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. Decyzję uzasadnił faktem, że działka nr [...], na której znajdowało się zaplecze budowy i zrealizowany został parking osiedlowy oraz urządzone tereny zieleni osiedlowej (czyli została zagospodarowana trwale w sposób wykluczający możliwość jej zwrotu), pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Natomiast co do pozostałej części rozpatrywanego wniosku zwrotowego, postępowanie w zakresie zwrotu działki nr [...] z obrębu [...] zostało zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła M.K.. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że działki będące przedmiotem roszczenia zwrotowego zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Podkreślono, że nieruchomości podlegają zwrotowi niezależnie od tego, w jakim czasie nastąpiło wywłaszczenie, co oznacza, że roszczenie o zwrot obejmuje nieruchomości wywłaszczone nie tylko na podstawie ugn, lecz także na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych. Wskazano, że instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i nast. ugn. Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze - wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie - stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie - zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia. Podkreślono ponadto, że do postępowań zwrotowych ma zastosowanie również art. 229 ugn. Przepis ten zawiera wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości, określony jako niemożliwość zwrotu w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie ugn nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając na względzie pierwszą z ww. przesłanek Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że osobami uprawnionymi do wnioskowania o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa są T.S., L.S., J.S., W.S., E.W. i R.S. oraz M.H. i E.O.. - jako następcy prawni poprzedniej właścicielki nieruchomości w drodze spadkobrania. Podkreślono, że uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oprócz właścicieli i ich następców prawnych przysługują użytkownikowi wieczystemu, a także podmiotom, które posiadają prawa do nieruchomości opisane w art. 138 ust. 2 ugn: trwały zarząd, użytkowanie, najem, dzierżawa, użyczenie. W świetle powyższego stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo uznał za stronę Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " jako użytkownika wieczystego działki nr [...]. Wskazano ponadto, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...] pozostawała we własności Miasta [...] i w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. i następnie ujawnione w księdze wieczystej. Mając na uwadze okoliczność, iż prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione, a wniosek o jego ujawnienie w księdze wieczystej został złożony po dniu wejścia w życie ugn, stąd w niniejszej sprawie w ocenie Wojewody nie znajduje zastosowania art. 229 ugn, i jeśli taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaszła, organ I instancji zbadał to roszczenie (realizację celu wywłaszczenia) stosownie do art. 137 ust. 1 ugn. Wyjaśniono, że decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości. Zatem jednym z koniecznych (ale nie wystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zdaniem Wojewody ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna. Podkreślono, że już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Wojewody bezprzedmiotowe jest zatem w takim przypadku czynienie ustaleń przez organ, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to nie może mieć bowiem wpływu na osnowę decyzji, a tylko okoliczności istotne z punktu widzenia tej osnowy podlegają ustaleniu w postępowaniu administracyjnym (art. 7 w związku z art. 78 § 1 Kpa). W odniesieniu do działki nr [...] w ocenie organu odwoławczego na uwagę zasługuje jedynie fakt, że nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia o zwrot pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] ". Okoliczność ta jest kluczową jaka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem odnosząc się do prawidłowości ustaleń organu I instancji, należy wskazać, że wpis użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni w stosunku do ww. działek czynił zbędnym postępowanie w zakresie wskazania, czy cel wywłaszczenia został na tej nieruchomości zrealizowany. Mając powyższe na uwadze wskazano, że organ I instancji nie był zobowiązany do dokonywania oceny, czy spełniona została trzecia przesłanka w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia co do działki nr [...]. Podkreślono, że szczególne i istotne znaczenie ma to, że powyższa działka wchodzi w skład osiedla, została trwale zagospodarowana i znajduje się na niej infrastruktura osiedlowa, która służy mieszkańcom osiedla. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej w warunkach uzasadniających stwierdzenie nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 28 kpa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ustalił bowiem, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] skierowana została do osoby nieżyjącej – J.S., która zmarła w dniu [...] sierpnia 2018 r. Informacja powyższa wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] (k. [...] akt sądowych). W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że J.S. zmarła w dniu [...] sierpnia 2018 r. w [...] nie mogła być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...]. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oraz ich prawidłowe adresy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 p.p.s.a.