I SA/Wa 688/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lutego 2023 r. nr DNI.gn.624.3.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z 13 lutego 2023 r., nr DNI.gn.624.3.2023, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia W. M. (dalej również jako "Skarżąca"), na postanowienie Wojewody Warmińsko- Mazurskiego (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 23 stycznia 2023 r., nr WIN-III.7511.1.7.2022.KT – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W zaskarżonym postanowieniu Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Naczelnik Gminy w Ełku decyzją z 17 stycznia 1977 r., nr 6040/192/76, orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,01 ha, położonego we wsi [...], gmina [...], stanowiącego własność J. i J. małżonków [...]. Pismami z 18 sierpnia oraz 19 października 2022 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w Ełku z 17 stycznia 1977 r., nr 6040/192/76. Postanowieniem z 23 stycznia 2023 r., nr WIN-III.7511.1.7.2022.KT, Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnik Gminy w Ełku z 17 stycznia 1977 r., nr 6040/192/76. Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody. Postanowieniem z 13 lutego 2023 r., nr DNI.gn.624.3.2023, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 23 stycznia 2023 r., nr WIN-III.7511.1.7.2022.KT. Minister wyjaśnił, że pomimo tego, że ustalenie dokładnej daty doręczenia decyzji z 17 stycznia 1977 r. nie jest w rozpatrywanej sprawie możliwe to faktem jest, że decyzja ta uprawomocniła się i podlegała wykonaniu, o czym świadczy znajdująca się na decyzji pieczęć z klauzulą prawomocności od dnia 6 lutego 1977 r. Tym samym Minister uznał, że doręczenie decyzji z 17 stycznia 1977 r. musiało nastąpić przed wskazaną datą, ponieważ nadanie decyzji klauzuli prawomocności mogło nastąpić jedynie po jej skutecznym doręczeniu. Oznacza to, zdaniem Ministra, że decyzja Naczelnika Gminy w Ełku została skutecznie doręczona i upłynął termin na jej zaskarżenie, a więc można przyjąć, że doręczenie decyzji Naczelnika Gminy w Ełku z 17 stycznia 1977 r. nastąpiło najpóźniej w lutym 1977 r. Organ uznał następnie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Ełk z 17 stycznia 1977 r. wpłynął do organu (Wójta Gminy Ełk) w dniu 19 sierpnia 2022 r. Organ wskazał następnie m.in. na przepis art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym - jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze realia niniejszej sprawy organ uznał, że skoro pomiędzy doręczeniem decyzji z 17 stycznia 1977 r., a doręczeniem żądania właściwemu organowi upłynęło ponad 30 lat, to oznacza to w sposób bezsporny, iż w przedmiotowej sprawie nastąpił upływ trzydziestu lat, w związku z czym na podstawie powyższego przepisu postępowanie nie mogło być wszczęte. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosła Skarżąca, podnosząc że nie zgadza się z wydanym przez Ministra postanowieniem. Przedstawiła argumentację dotyczącą niezasadności przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców w latach 70. XX w. Na tej podstawie Skarżącą wniosła o zwrot przejętego gospodarstwa lub rekompensatę z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia organów obu instancji, nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w tej sprawie jest prawidłowe. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."), oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie istnieje podstawa do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Naczelnika Gminy w Ełku z 17 stycznia 1977 r., nr 6040/192/76, z uwagi na brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. Wskazać należy bowiem, że choć w rozpatrywanej sprawie, organom nie udało się zgromadzić kompletnych, oryginalnych akt archiwalnych sprawy, w ramach której wydana została decyzja Naczelnika Gminy w Ełku z 17 stycznia 1977 r., nr 6040/192/76, to jednak bezspornym jest, że z adnotacji na ostatniej stronie przedmiotowej decyzji wynika fakt jej prawomocności od dnia 6 lutego 1977 r., a więc również fakt jej doręczenia (wejścia do obrotu prawnego) przed tą datą. Z kolei, biorąc pod uwagę moment złożenia przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli 19 sierpnia 2022 r. (data wpływu pierwszego pisma Skarżącej do Wójta Gminy [...] – vide: art. 61 § 3 w zw. z 65 § 2 k.p.a.), skutkuje to tym uznaniem, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Ełku z 17 stycznia 1977 r., nr 6040/192/76, z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Wszak 30 lat od daty doręczenie decyzji Naczelnika Gminy w Ełku upłynęło najpóźniej w lutym 2007 r., natomiast Skarżąca wniosek nieważnościowy złożyła najwcześniej 19 sierpnia 2022 r., a więc po upływie wspomnianego terminu. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za całkowicie chybione, ponieważ organy miały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. Końcowo Sąd pragnie wyjaśnić, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej, a tym bardziej sąd administracyjny, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Kwestia zatem czy zostały spełnione przesłanki do przejęcia w latach 70. XX w. gospodarstwa rolnego rodziców Skarżącej, nie mają żadnego znaczenia w kontekście oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy w sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania nieważnościowego w postaci upływu trzydziestu lat od dnia wejścia do obrotu prawnego kwestionowanej decyzji (vide art. 158 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.