I SA/Wa 691/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 15 października 2020 r., nr KOX/5981/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej "ugn") i art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - jest nieuzasadniona, umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent m. st. Warszawie pismem z 14 listopada 2018 r. wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 4 grudnia 2018 r. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta złożony został 30 grudnia 2018 r. wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ugn wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Aktualizacji dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ugn właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W myśl art. 78 ust. 2 ugn użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Organ wskazał, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, która w art. 1 ust. 1 stanowi, iż z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa powyżej, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, umarza się. Kolegium podało, że w tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 października 2020 r. złożyło Miasto st. Warszawa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; Wskazując na powyższe zarzuty Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Miasto wniosło także o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wskazało, że w wyniku sprzeciwu złożonego od orzeczenia Kolegium - zgodnie z zawartym w nim pouczeniem - Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z 3 października 2022 r., sygn. akt II C [...] odrzucił sprzeciw m.st. Warszawy. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt XXVII Cz [...] oddalił zażalenie Miasta st. Warszawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. nie służy sprzeciw do sądu powszechnego. Wydane przez kolegium orzeczenie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest orzeczeniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie Sądu Okręgowego zostało doręczone skarżącemu Miastu 20 lutego 2023 r. Natomiast skarga i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia nadano drogą pocztową 27 lutego 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Kolegium wskazało, że z przepisów art. 80 ust. 1-3 ugn wynika, że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, a w razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie kolegium traci moc, zaś wniosek o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn, zastępuje pozew. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że użytkowanie wieczyste oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu mają charakter cywilny i należą do kognicji sądu powszechnego. Organ wskazał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej złożenia. W przypadku przywrócenia przez Sąd terminu do złożenia skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania M. B. w piśmie z 12 września 2023 r. wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że podziela stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestnika na rozprawie przeprowadzonej 21 września 2023 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w piśmie z 12 września 2023 r. oraz wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek Kolegium o odrzucenie skargi nie jest zasadny. Jak wynika z postanowienia z 3 października 2022 r., sygn. akt II C [...] Sąd Rejonowy dla [...] odrzucił sprzeciw Miasta st. Warszawy od orzeczenia Kolegium. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt XXVII Cz [...] oddalił zażalenie Miasta, wskazując, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd administracyjny. Zważyć należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Jednakże Kolegium i uczestnik nie dostrzegają, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialnoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn (por. postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22). Orzeczenie Kolegium z 15 października 2020 r. nie dotyczyło ustalania zasadności czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz umorzenia postępowania, wobec czego sprzeciw od tego orzeczenia nie przysługiwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 kpa, poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego z 25 stycznia 2023 r. Zauważyć przy tym należy, że Kolegium przekazało sprzeciw Miasta do sądu powszechnego po prawie półtora roku od jego złożenia. Skarga jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Treść art. 4 tej ustawy organ przytoczył, nie ma więc potrzeby ponownego przytaczania go. Przepis art. 4 ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki. Jak wynika z załączonego do wypowiedzenia operatu szacunkowego z 7 października 2018 r. oraz odpisu z księgi wieczystej nr [...] nieruchomość przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, pozostawała w użytkowaniu wieczystym dwóch osób - M. B. i A. O. po 1/2 części. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej zostało doręczone M. B. 4 grudnia 2018 r., a A. O. 1 grudnia 2018 r., a więc obojgu przed 1 stycznia 2019 r. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi o braku skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim użytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. W sytuacji bowiem, gdy wypowiedzenia zostały doręczone skutecznie przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym, to organ nie może umorzyć postępowania, lecz wniosek (wnioski) o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, powinien podlegać rozpoznaniu zgodnie z treścią art. 79-80 ugn, w tym przed sądem cywilnym, jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. Jedynie w tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Z podanych wyżej przyczyn należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.