I SA/Wa 693/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej I. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania I. T. i Prezydenta W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I. T. oraz Miasto W. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności opisanej wyżej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.,- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające. W toku postępowania organ pierwszej instancji badając zaistnienie przesłanek nabycia nieruchomości w trybie powołanego przepisu zobowiązany był również do zbadania czy nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną to jest drogę zaliczoną przed dniem 1 stycznia 1999 roku do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. z 2004 roku Dz. U. Nr 204, poz. 2086) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 roku. Zgodnie z art. 1 tej ustawy zajęcie musiało mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r., a droga musiała być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, ponadto z drogi tej mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił, że ulica K. na odcinku między ulicą [...], na którym znajduje się działka ewidencyjna nr [...] nie posiada statusu drogi publicznej. W szczególności organ wskazał, że stosownie do treści uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 roku Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 roku Nr 17, poz. 186) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na odcinku ulica [...] , a więc nie obejmującym ww. działki ewidencyjnej. Powyższe zdaniem organu oznacza, że ulica [...] na drugim odcinku między ulicami [...] nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, gdyż w tym dniu nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ww. ustawy Przepisy wprowadzające - czyli w dacie, z którą ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, tj. po dniu 1 stycznia 1999 r. Ulica ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych powołaną wyżej uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2004 roku Nr [...]. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Od powyższej decyzji I. T. i Prezydent W. wnieśli odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. I. T. podniosła w nim, że w uchwale Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. W. i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych jest błąd polegający na zaliczeniu do kategorii dróg lokalnych miejskich ulicy [...] jedynie na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], a pominięciu odcinka łączącego ulicę [...] z ulicą [..]. Natomist Prezydent W. zauważył, że ulica [...] na odcinku, na którym położona jest działka nr [...], była drogą publiczną, gdyż znajdowała się w ciągu innych dróg publicznych takich jak ulica [....] i ulica [...], a jako dowód przedstawił załącznik graficzny do ww. uchwały Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988r. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej inistacji w pierwszej kolejności dokonał analizy sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek, o których mowa w przepisie art. 73 ust. 1 ww. ustawy Przepisy wprowadzające. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [..] wynika, że I. T. nabyła prawo własności działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rep. A nr [...] . Oznacza to, że ww. nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej. Badając przesłankę dotyczącą zajęcia nieruchomości pod drogę organ odwoławczy wyjaśnił, że za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione warunki: musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednocześnie brak zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną lecz drogą wewnętrzną. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że sformułowanie “nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których istnieje droga, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przy czym zdarzenie to musiało mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił również, że ogólna dostepność drogi nie przesądza jej statusu prawnego, bo drogi ogólnodostępne nie posiadające statusu drogi publicznej stanowią drogi wewnętrzne nie objęte regulacją art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Organ wskazał, że załącznika nr 1 do uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 1988 nr [...] wynika, że ulica [..] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. W myśl przepisu art. 10 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające, dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Zatem ulica [...] jedynie na odcinku od ulicy [...] stanowiła drogę publiczną. Odcinek od ulicy [...], na którym jest położona działka nr [...] nie został zaliczony do kategorii dróg lokalnych miejskich. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodraki Morskiej podkreślił, że organ odwołaczy jest związany treścią uchwały i nie może rozstrzygać czy nosi ona znamiona błędu, czyli czy faktycznie ulica [...] na odcinku, na którym jest położona działka nr [...] powinna być zaliczona do kategorii dróg publicznych. Organ odwołaczy stwierdził również, że o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg publicznych nie może również świadczyć fakt, że znajduje się ona w ciągu innych dróg publicznych. W myśl przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r.) ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 w tym dróg gminnych i lokalnych miejskich należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie jednak do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jasno, że zaliczenie do kategorii dróg publicznych musi się odbyć na podstawie odpowiedniego aktu prawnego. Jedynym wyjątkiem od ogólnych zasad zaliczania dróg do kategorii dróg publicznych jest przepis art. 10 ust. 2 ustawy, który stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych. Nie ma on bowiem takiej treści, która pozwalałaby przyjąć, że na jego podstawie z mocy prawa bez potrzeby dokonywania dodatkowej czynności w postaci odpowiedniego aktu zaliczającego do kategorii dróg publicznych ulica nie zaliczona wcześniej do kategorii dróg publicznych zyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi, w ciągu której leży. Reasumując Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że w sprawie nie została jeszcze spełniona jedna z istotnych przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, bowiem nieruchomośc w dniu tym nie była zajęta pod drogę publiczną i nie mogło dojść do nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorzadu terytorialnego nieruchomości w trybie tego przepisu. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] marca 20102 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej inistancji. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej I. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagajac się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że w chwili podejmowana przez Miasto W. uchwały z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] odcinek ulicy [...] był drogą wewnętrzną osiedlową bez twardej nawierzchni, a odcinek ulicy [...] pomiędzy ulicą P. a G. był drogą publiczną dwukierunkową o podłożu asfaltowym stanowiącą drogę dojazdową do całego osiedla, z której codzienne korzystali i korzystają wszyscy mieszkańcy osiedla. Zdaniem skarżącej autor uchwały nie znał położenia ulicy K. w tereni i dlatego w uchwale wyszczególnił jedynie jeden odcinek tej ulicy. I. T. wskazała również, że z graficznego załącznika nr [...] do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 1988 nr [...] wynika jednoznacznie, że łącznik między ulicą [...] stanowiący część ulicy [...] został zaliczony jako droga publiczna do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zdaniem skarżącej nie bez znaczenia jest również fakt, że odcinek ulicy [...] do którego wybudowania zajęto działkę [...] leży pomiędzy drogami publicznymi ulicą [...]. I. T. zauważyła również, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] Urząd W. w piśmie z dnia 28 czerwca 2010 r., skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego informował, że odcinek ulicy [...] traktowany był i jest jako droga gminna, a potwierdzenie tego faktu stanowi treść uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr [...], która zalicza ulicę [...] bez podania przebiegu do dróg gminnych. Jej zdaniem w takich okolicznosciach sprawy odmowa stwierdzenia nabycia przez gminę [..] własności działki nr [...] jest niezasadna. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej odalenie. Ustosunkowując się do zarzutów uznał, że są one niezasadne i stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w toku postępowania oraz polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów kontroli, skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [..] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] naruszają przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m. in. przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej jako Przepisy wprowadzające). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [..], bowiem w części na odcinku między ulicami [...] nie stanowiła ona w dniu 31 grudnia 1998 r., drogi publicznej. Podstawą dla powyższych ustaleń stała się w szczególności treść uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urzędowy Woj. Stołecznego Warszawskiego z 1998 r., nr 17, poz. 186). Organy pierwszej i drugiej instancji stanęły na stanowisku, że treść ww. aktu wskazuje, że ulica [...] w W. jedynie na odcinku od ulicy [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, które zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r., bowiem ten odcinek jest wyraźnie wymieniony w wykazie lokalnych dróg miejskich. Pozostała część ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] nie została wyliczona w treści uchwały, co skłoniło Wojewodę [..] i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do uznania, że nie została ona zaliczona do tej kategorii dróg. Podkreślenia wymaga, że ten drugi odcinek obejmuje działkę ewidencyjną nr [...], której dotyczył wniosek. Co prawda organy orzekające w sprawie dostrzegły rozbieżność pomiędzy treścią uchwały, a jej załącznikiem graficznym, jednak przesądzające znaczenie miała dla nich sama treść aktu. W skardze natomiast strona poddała w wątpliwość treść przedmiotowej uchwały. I. T. zauważyła, że ulica [...] składa się w istocie z dwóch oddzielnych odcinków dojazdowych do całego osiedla odcinka pomiędzy ulica [...] a ulicą [..] oraz odcinka pomiedzy ulicą [...] i ulicą [...]. Jej zdaniem w chwili podejmowania uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r., nr [..] autor nie znał dokładnego położenia ulicy K. i dlatego jeden z tych odcinków pominął. W ocenie Sądu pomiędzy treścią uchwały a jej częścią opisową (graficzną) istnieje rozbieżność. Z części graficznej wynika bowiem, że łącznik między ul. [..] został zaliczony jako droga publiczna do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast z treści uchwały wynika, że taki status uzyska jedynie łącznik na odcinki [...] (załącznik nr 1 do uchwały). Wobec tak istotnych rozbieżności w dokumentacji stanowisko organów w kwestii wykazania zajęcia działki nr [...], pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jest przedwczesne. Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w k.p.a. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu, organy wydając kontrolowane decyzje nie podjęły wszelkich kroków niezbędych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności wobec rozbieżności między treścią uchwały a jej załącznikiem graficznym niejako “a priori" przyjęły, że to treść uchwały ma znaczenie decydujące dla oceny statusu działki nr [...]. Podreślenia wymaga, że załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały, czyli jest równie ważnym elementem składowym uchwały co jej część opisowa. W sytuacji rozbieżności między tymi dwoma “równoprawnymi" składnikami aktu prawnego konieczne jest ustalenie dlaczego powstała rozbieżność, i jaka intencja kierowała organem podejmującym uchwałę o takiej treści. Dogłębne wyjaśnienie tej podstawowej kwestii jest o tyle istotne, że w innych dokumnetach zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności w korespondencji prowadzonej pomiędzy Urzędem W. a [...] Urzędem Wojewódzkim (por. pismo z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...] ) znalazło się stwierdzenie, że cyt. “zgodnie z uchwałą nr [..] Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1998 roku ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych. Pozostały odcinek ulicy [...] (ul. [..]) traktowany był i jest jako droga gminna". Powyższe wskazywałoby, że intencją organu było zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii dróg publicznych, a nie wewnętrznych. Reasumując, w niniejszej sprawie zdaniem Sądu organy wydając kontrolowane decyzje nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że ulica [..] na odcinku ulica [...] nie stanowi drogi publicznej, w sytuacji, gdy istniejąca rozbieżność między treścią uchwały a jej integralną częścią stanowiącą załącznik graficzny nie została dostatecznie uzasadniona i ocena taka zdaniem Sądu jest przedwczesna. Oznacza to, że zasadnicza dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestia nie została przez organy należycie i dostatecznie zbadana. W kontekście powyższych rozważań wydane w sprawie decyzje naruszają art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, bowiem nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że ulica [...] na odcinku ulica [...] nie stanowi drogi publicznej. Nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy narusza również przepisy art. 6, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, i przeprowadzi postępowanie w sposób zgodny z zaleceniami zawartymi w wydanym wyroku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.