I SA/Wa 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o wymierzeniu A. Z. kary pieniężnej w wysokości 10000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: W następstwie przeprowadzonej w dniu 6 października 2009 r. przez inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. kontroli doraźnej w Całodobowym Domu Opieki [...] w W. przy ul. [...] stwierdzono, że placówka ta jest prowadzona przez A.Z. bez zezwolenia wojewody, o którym mowa w art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362). W związku z powyższym, na podstawie art. 130 ust. 2 w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na ww. z tego tytułu karę pieniężną w wysokości 10000 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w postępowaniu ustalono, że A.Z. prowadzi w W. przy ul [...] działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W dacie przeprowadzenia kontroli placówki (6 października 2009 r.) stwierdzono, że przebywa w niej 56 osób. Z kontroli tej sporządzony został protokół podpisany przez A.Z.. Odebrano również ustne oświadczenie pracownika zatrudnionego w placówce oraz ustne oświadczenia kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S., a z czynności tych sporządzone zostały stosowne protokoły. Wspomnianą placówkę A.Z. prowadzi bez zezwolenia wojewody i do chwili wydania decyzji o wymierzeniu kary nie złożył celem uzyskania takiego zezwolenia aktualnego wniosku wraz wymaganą dokumentacją. Zgodnie zaś z art. 130 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub o osobom niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 złotych. Od decyzji tej A.Z. wniósł odwołanie, w którym wprawdzie nie kwestionował faktu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, jak również nie kwestionował braku stosownego zezwolenia, jednakże wskazywał na okoliczności jakie uniemożliwiły mu dotychczas skuteczne złożenie wniosku o zgodę na prowadzenie tego rodzaju placówki. Podniósł on, iż jako zarządca nieruchomości, po wejściu w życie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. podjął działania w celu uzyskania wspomnianego zezwolenia, składając w tym przedmiocie w dniu 31 sierpnia 2005 r. wniosek do Wojewody [...]. Wniosek ten jednak pozostawiony został bez rozpoznania, gdyż odwołujący nie mógł dołączyć do niego wszystkich wymaganych prawem dokumentów, w tym zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami wobec ZUS, z uwagi na posiadane zadłużenie. Jednocześnie odwołujący zadeklarował, iż po uregulowaniu wszystkich zaległych zobowiązań wobec ZUS (które sukcesywnie stara się spłacać) i uzyskaniu zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami złoży nowy wniosek o wydanie stosownego zezwolenia. A.Z. wskazywał ponadto na konsekwencje społeczne jakie wywoła podtrzymanie decyzji o nałożeniu na niego kary i likwidacja Całodobowego Domu Opieki, tj. konieczność znalezienia nowego miejsca pobytu da obecnych pensjonariuszy placówki i zwolnienia pracowników. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister, wskazując na wynikający z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymóg uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, podniósł, iż w celu uzyskania takiego zezwolenia strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku wraz z wszystkimi wymaganymi dokumentami. W niniejszej sprawie takiego wniosku wraz z załącznikami strona jednak nie złożyła, gdyż nie dysponuje zaświadczeniem o niezaleganiu ze składkami wobec ZUS, który to dokument będzie mogła ona uzyskać dopiero po uregulowaniu zaległych zobowiązań. Minister podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 powołanej ustawy dla nałożenia kary pieniężnej, o której w tym przepisie mowa, wystarczy wykazanie w postępowaniu rodzaju (charakteru) prowadzonej przez podmiot działalności gospodarczej oraz fakt nieposiadania właściwego zezwolenia na taką działalność. W takim wypadku wojewoda nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary czy też zawarcie w przedmiotowej kwestii ugody. W niniejszej sprawie zaś fakt prowadzenia przez A.Z. działalności gospodarczej polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku jest bezsporny. Faktem jest również, że ww. prowadząc tą działalność od 2003 r. nadal nie posiada wymaganego dla niej zezwolenia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nakładająca na A.Z. karę pieniężną w wysokości 10000 złotych, została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na powyższą decyzję A.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu przedstawił on okoliczności w jakich w 2003 r. objął zarząd nieruchomością, na której posadowiona jest placówka oraz wskazał przyczyny, z powodu których uprzednio złożony przez niego wniosek z dnia 31 sierpnia 2005 r. o wyrażenie zgody na prowadzenie domu pomocy społecznej okazał się bezskuteczny. Wskazała on między innymi na brak zgody współwłaścicielki nieruchomości na rozporządzenie rzeczą wspólną (zgodę taką uzyskał sądownie w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2006 r.), a także ciążące na placówce zadłużenie w stosunku do ZUS, które jako zarządca nieruchomości sukcesywnie spłaca. Skarżący podniósł przy tym, iż w okresie sprawowanego przez niego zarządu od 2003 r. uregulował on zobowiązania placówki na ogólną kwotę 739.647,00 złotych, jednakże do chwili obecnej nie udało mu się spłacić wszystkich zaległych zobowiązań. W momencie ich uregulowania, uzyska on stosowne zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami ZUS i złoży wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki. Złożenie tego wniosku w chwili obecnej skutkować bowiem będzie pozostawienie go bez rozpoznania, gdyż zarządca nie będzie mógł przedłożyć wspomnianego zaświadczenia ZUS. Jednocześnie skarżący podniósł, iż pismem z dnia 1 kwietnia 2009 r. wystąpił do Wojewody [...] o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania wszystkich niezbędnych dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki lub o zawarcie ugody w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Wniosek ten nie został jednak rozpatrzony. W dalszej części skargi A.Z. wskazał na pozytywne wyniki kontroli placówce przeprowadzonej w października 2009 r. przez Wydział Polityki Społecznej, która wykazała prawidłowe jej funkcjonowanie oraz bardzo dobrą opinie o niej w środowisku. Podkreślił również, że nałożona na niego kara w żaden sposób nie rozwiąże kwestii braku pozwolenia ani nie sprawi, że zarządca pozwolenie to uzyska. Zaś egzekucja tej kary doprowadzi do likwidacji placówki i sprawi, że 50 pensjonariuszy straci dach nad głową, a 20 osób prace. W oparciu o powyższą argumentację skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej u.p.s.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, iż kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10000 zł. Karę tą, w drodze decyzji administracyjnej, wymierza wojewoda (art. 131 ust. 1 u.p.s.) Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "podlega karze". Oznacza to, że w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, a więc prowadzenia przez określony podmiot, bez zezwolenia wojewody, działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobowa opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, właściwy w sprawie wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie przewidzianej w tym przepisie kary finansowej. Tym samym, jak trafnie podniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej, nie jest możliwe zawarcie w tym przedmiocie pomiędzy podmiotem prowadzącym tego typu działalność a organem władzy publicznej ugody polegającej na odstąpieniu od wymierzenia kary, czy też zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 130 ust. 2 u.p.s. do momentu wystąpienia przez ten podmiot o zezwolenie na prowadzenie placówki. Nie ma również możliwości gradacji wysokości orzekanej w tym postępowaniu kary. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący prowadził w miejscowości W., przy ul. [...] placówkę całodobowej opieki pod nazwą "Całodobowy Dom Opieki [...]", w ramach zarejestrowanej własnej działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza w tym zakresie została zarejestrowana przez skarżącego w 2003 r. i jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia 14 września 2009 r., działalność ta wykonywana jest wg PKD 85.31 B Pomoc społeczna pozostała, z zakwaterowaniem. Powyższe potwierdzają także informacje zawarte w protokole kontroli placówki z dnia 6 października 2009 r. jak i sam skarżący. Prowadzenie zaś tego typu działalności w myśl art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może się, odbywać po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Bezsporne jest, że skarżący takiego zezwolenia wojewody nie posiada. Skoro zatem skarżący prowadzi działalność gospodarczą, na której prowadzenie powinien uzyskać zezwolenie, o którym mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., a zezwolenia tego nie posiada, to nie budzi wątpliwości Sądu, iż spełnione zostały, określone w art. 130 ust. 2 powołanej ustawy przesłanki zastosowania wobec niego przewidzianej tym przepisem sankcji. W ustalonym stanie faktycznym bowiem Wojewoda [...] zobligowany był do wymierzeni A.Z. kary w wysokości określonej ustawą. Tym samym wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odpowiadają prawu. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz prawidłowo go oceniły. Nie uchybiły również, w ocenie Sądu, ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, a wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy, w tym jasne i wyczerpujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, że skarga A.Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić jednocześnie należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary finansowej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym jest postępowaniem odrębnym od postępowania, którego przedmiotem jest samo udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 67 u.p.s. W związku z powyższym argumenty skargi odnoszące się do powodów niezłożenia dotychczas przez skarżącego skutecznego wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki, nie mają znaczenia z punktu widzenia oceny legalności kwestionowanej decyzji. Nie mogą również, w niniejszej sprawie odnieść zamierzonego skutku argumenty odwołujące się do celowości dalszego funkcjonowania przedmiotowej placówki na terenie Gminy W. (mimo braku zezwolenia), ze względu na jej funkcje społeczne i ekonomiczne korzyści jakie działalność placówki przynosi lokalnej społeczności. Jak już bowiem wyżej wspomniano, istotą postępowania w przedmiocie wymierzenia kary finansowej w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest wyłącznie ustalenie czy dana jednostka prowadzi działalność gospodarczą podlegającą reglamentacji oraz czy posiada ona na tą działalność stosowne zezwolenie wydane przez właściwy organ władzy publicznej, a zatem czy zaistniał określony ww. przepisem stan faktyczny, uzasadniający obligatoryjne orzeczenie w stosunku do niej kary. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.