I SA/Wa 694/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółki "[...]" S. A. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] i odmówił wyjaśnienia treści pkt III decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazaną decyzją z [...] sierpnia 1994 r. Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Spółkę [...] Spółkę z o. o. z siedzibą w [...], prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we [...] przy ul [...], oznaczonego geodezyjnie obręb [...],[...], jako działka nr [...], o pow. [...] m2. W pkt III ww. orzeczenia Wojewoda wskazał, że grunt określony w pkt I. 1. winien być wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże do czasu realizacji elementów planu dopuszcza się użytkowanie istniejące w dniu wydania niniejszej decyzji. [...] S.A. z siedzibą we [...], użytkownik wieczysty działki nr [...], wystąpił z wnioskiem o dokonanie wykładni pkt III wskazanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. - w trybie art. 113 § 2 kpa. Wnioskodawca podniósł, że z treści tego punktu nie wynika w sposób jednoznaczny, czy przeznaczenie nieruchomości ma być określone zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości ([...] grudnia 1990 r.), w dacie stwierdzenia nabycia tego prawa w drodze decyzji ([...] sierpnia 1994 r.), czy też każdorazowo z aktualnym planem miejscowym w precyzyjnie wskazanej przez właściciela nieruchomości dacie. Tym samym w obecnym brzmieniu decyzja nie jest jednoznaczna. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 113 § 2 kpa – wyjaśnił, że w pkt III decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. w brzmieniu "Grunt określony w pkt. I.1. winien być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże do czasu realizacji elementów planu dopuszcza się użytkowanie istniejące w dniu wydania niniejszej decyzji" - wskazany został plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji Wojewody, tj. w dniu [...] sierpnia 1994 r. Organ stwierdził, iż przedmiotem postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 2 kpa jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. II SA/Łd 1060/13), a jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. III SA/Kr 895/16). Podniósł ponadto, że Wojewoda [...] stwierdzając w decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. nabycie prawa użytkowania wieczystego określił jednocześnie - w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) - opłatę roczną z tego tytułu, przy czym jej wysokość wynikała z celu na jaki miała być wykorzystywana nieruchomość. Sposób wykorzystywania działki nr [...] ustalony został w cytowanym już wyżej punkcie III decyzji. W ocenie Wojewody sama treść tego punktu wskazuje, iż planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym powinna być wykorzystywana przedmiotowa nieruchomość, jest plan obowiązujący w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej. Kluczowe w tym aspekcie jest stwierdzenie "do czasu realizacji elementów planu dopuszcza się użytkowanie istniejące w dniu wydania niniejszej decyzji". Zapis ten wskazuje, że założenia planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ma być wykorzystywana nieruchomość, będą dopiero realizowane na działce nr [...]. W dacie wydania decyzji możliwa była realizacja tylko tego planu zagospodarowania przestrzennego, który wówczas obowiązywał - co w konsekwencji oznacza, że zgodnie z pkt III przedmiotowy grunt winien być wykorzystywany zgodnie z planem obowiązującym w dniu [...] sierpnia 1994 r. Wojewoda [...] nie dopuścił niejako automatycznej możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w każdym kolejnym planie, jaki będzie obowiązywał na tym terenie w przyszłości. Przeczyłoby to istocie decyzji administracyjnej, której celem jest konkretyzacja uprawnień i obowiązków w indywidualnej sprawie, na podstawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie wydania rozstrzygnięcia (w zakresie konstytutywnym decyzji), a nie tworzenie norm abstrakcyjnych. Wojewoda dodał, że organ nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na nieistniejących w dacie wydania decyzji dokumentach. Spółka [...] S.A. z siedzibą we [...] wniosła zażalenie na ww. postanowienie wskazując, iż pkt III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. powinien być rozumiany w taki sposób, że grunt określony w pkt I.1. tego orzeczenia może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem określonym w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego - tj. ustalanym każdorazowo w dacie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. i odmówił wyjaśnienia treści pkt III decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu, jak organ rozumiał sens podjętego rozstrzygnięcia. Organ nie może jednak w tym trybie zmienić wydanego orzeczenia, ani go uzupełnić (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 113 Kpa, LEX 2012). Może na podstawie omawianego przepisu rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia, nie rozstrzyga zaś wątpliwości strony powstałych na tle interpretacji przepisów prawa. Oznacza to, że pole działania organu w tej kwestii jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przy czym wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji - tak osnowy, jak uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 595/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 326/09, publ. CBOSA, tak też M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2011 r.). Minister uznał, że brak jest podstaw do wyjaśnienia dokonanego przez Wojewodę [...] pkt III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. To ostatnie rozstrzygnięcie, ani w jego sentencji, ani w uzasadnieniu nie zawiera informacji jaki plan zagospodarowania przestrzennego został wskazany. Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem taka wykładnia wiązałaby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji. Natomiast kwestia prawidłowości ustalonych w decyzji uwłaszczeniowych warunków użytkowania wieczystego nie może być badana i ewentualnie uzupełniana, w trybie art 113 § 2 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu organ je rozpatrujący wskazał, iż treść powstałego w trybie uwłaszczeniowym prawa użytkowania wieczystego może być zmieniana i ustalana na zasadach rynkowych, przez strony tego stosunku prawnego. Tym samym prawo to może być dostosowywane do zmieniających się okoliczności faktycznych i prawnych przez strony tego stosunku prawnego (właściciela gruntu i aktualnego użytkownika wieczystego). Celowi temu nie może zaś służyć instytucja, określona w art. 113 § 2 kpa. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła Spółka [...] S.A. z siedzibą we [...], zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra. Decyzje administracyjne wydawane na mocy art. 2 ust. 1, 2, 3, 9 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co ugruntowane jest w orzecznictwie i doktrynie, posiadają deklaratoryjno-konstytutywny charakter. W sposób deklaratoryjny stwierdzają nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa, a konstytutywnie ustalają cel użytkowania wieczystego. Pojawiają się w doktrynie oraz orzeczeniach administracji poglądy, iż w zakresie celu użytkowania wieczystego tak wydana decyzja zbliża się do pojęcia "umowy", co pozwala w zakresie celu na jej zmianę aneksem, czy też porozumieniem. Wymaga to jednak zgody organu, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne. Nie można zatem przyjąć, że istniejący w dacie wydawania przedmiotowej decyzji administracyjnej plan zagospodarowania przestrzennego stanowiłby stan faktyczny, który musi być uwzględniony przez organ. Wszakże fakt istnienia określonego planu zagospodarowania przestrzennego nie składa się na pojęcie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Innymi słowy, zgodnie z art. 7 kpa, Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nie wyjaśniał stanu faktycznego, którego elementem był plan zagospodarowania przestrzennego wówczas obowiązujący. Zatem próżno szukać w tej decyzji by Wojewoda w 1994 r. ustalał stan faktyczny, w postaci istnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W ocenie skarżącej Wojewoda [...] załatwił sprawę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w sposób zgodny z art. 7 kpa, a jeżeli tego nie wyraził, powodując niejasność decyzji, to wymaga ona wykładni. Należy przy tym wziąć pod uwagę jej szczególny charakter i uwzględnić, że kształtuje ona stosunek użytkowania wieczystego na 99 lat, przy zmiennym otoczeniu prawnym. Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie decyzji zawarte w jej pkt III odnosi się do każdorazowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosków sprzecznych zarówno z istotą użytkowania wieczystego, jak również z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 8 kpa. Taka wykładnia znajduje również uzasadnienie w przepisach regulujących zmianę treści prawa użytkowania wieczystego. Należy zatem przyjąć, iż przeznaczenie użytkowania wieczystego powinno być pojmowane w sposób dynamiczny, szczególnie że plan miejscowy, jaki obowiązywał w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r., wygasł. Minister odmawiając wykładni pominął treść art. 232 § 1 kc. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że m.in. grunty Skarbu Państwa, włączone są w planowanie przestrzenne miasta. Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji I Rozwoju wniósł o jej oddalenie, wskazując, że stanowi ona w istocie polemikę ze stanowiskiem organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej jako "ppsa", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga nie jest zasadna a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. i odmówił wyjaśnienia treści pkt III decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. W niniejszej sprawie strona żądała wyjaśnienia treści decyzji - na podstawie art. 113 § 2 kpa. Jak stanowi powołany przepis organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyjaśnienie treści decyzji jest dopuszczalne w razie stwierdzenia, iż zawiłości lub niejednoznaczności treści decyzji są na tyle duże, że wymagają przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia treści decyzji. Wyjaśnienia nie mogą prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować merytorycznej zmiany decyzji (wyrok NSA z 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804; teza druga wyroku NSA z 21 maja 1999 r., I SA 1456/98, LEX nr 48555; wyrok NSA z 24 września 1999 r., I SA 14/99, LEX nr 48752; wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., VI SA/Wa 215/07, LEX nr 319401). W drodze wyjaśnienia treści decyzji nie mogą być korygowane błędy popełnione przez organy administracji, wynikające z analizy treści decyzji (wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1214/97, LEX nr 47250). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 402/07, LEX nr 334265). Przedmiotem wyjaśnień nie mogą być kwestie niebędące przedmiotem rozstrzygnięcia, w szczególności nie można w wyjaśnieniach udzielać odpowiedzi na pytania strony wychodzące poza treść i zakres wydanej decyzji (por. tezę pierwszą wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2007 r., VII SA/Wa 2395/06, LEX nr 322345). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 182/2018 (LEX nr 2487178) wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przedmiotem postanowienia wydanego na omawianej podstawie jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone zatem tym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie prowadzi więc postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Jak z powyższego wynika, w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 kpa, organ ma jedynie obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona. Wyjaśnienie decyzji nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych, bowiem instytucja ta jest zbliżona do sprostowania treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 kpa zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości, co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas, gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1106/17). Przechodząc zatem do oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że rację miał Minister, iż żądane przez stronę wyjaśnienie treści decyzji z 1994 r. nie może mieć miejsca. Orzeczenie, którego wyjaśnienia domaga się skarżąca, rozstrzygnęło bowiem o tym, że: "grunt określony w pkt I.1. winien być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże do czasu realizacji elementów planu dopuszcza się użytkowanie istniejące w dacie wydania niniejszej decyzji". Niezależnie więc od argumentów podniesionych przez stronę, a dotyczących konieczności wyjaśnienia wątpliwości, w istocie skarżąca domaga się uzupełnienia treści decyzji o stwierdzenie, iż grunt ma być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, określonym w każdym planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony i obejmuje wskazany grunt. Organ jednak w decyzji z 1994 r., tak w sentencji jak i uzasadnieniu, nie wskazał, że takie właśnie rozumienie tego pojęcia było jego celem, czy też zamierzeniem. Nie można więc w oparciu o samą treść decyzji wywieść, iż konieczne jest wyjaśnienie tego fragmentu rozstrzygnięcia. Strona w istocie chce dokonać uzupełnienia treści decyzji. Sformułowania sentencji decyzji są bowiem jasne i zrozumiałe, a przekonanie strony o niejasności w tym zakresie jest tylko jej subiektywnym przekonaniem. Powyższe stanowisko Sądu wynika także z tego, że postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia orzeczenia polega jedynie na zbadaniu treści decyzji i skonfrontowania tych ustaleń z wnioskiem strony. Natomiast pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącej wymagałoby dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego chociażby tego, czy dla przedmiotowej nieruchomości został ustanowiony nowy plan, dopuszczający inne od istniejącego w dacie wydania decyzji z 1994 r. przeznaczenia nieruchomości. Słusznie bowiem skarżąca podniosła, że plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wydania wyjaśnianej decyzji straciły moc. Ponownie należy wskazać, iż organ prawidłowo uznał, że żądanie strony zmierza do uzupełnienia treści decyzji o niezwarte w niej elementy. Przy czym sama treść prawa użytkowania wieczystego skonkretyzowana została w umowie cywilno-prawnej, która określiła treść tego prawa. Ustalenia te wiążą użytkownika wieczystego, a celowi modyfikacji tego uprawnienia nie może służyć instytucja wyjaśnienia treści decyzji i to niezależnie od tego, czy decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny, konstytutywny, czy tez mieszany. Podsumowując Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo rozstrzygnął sprawę, kompleksowo rozważając materiał dowodowy sprawy - co znalazło wyraz w treści uzasadnienia postanowienia, które sporządzone zostało zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego skargę oddalono na zasadzie art. 151 ppsa.