I SA/Wa 695/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] odmawiającą nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego prawo własności gruntu zabudowanego położonego C. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w C. urządzono księgę wieczystą KW [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że Samorząd Województwa [...] pismem z dnia 16 czerwca 2005 r. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa mienia, w skład którego wchodzi własność gruntu położonego w C. przy ul. [...], będącego w użytkowaniu wieczystym Obwodu Lecznictwa Kolejowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego prawo własności ww. gruntu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przejęta przez Województwo [...] jednostka organizacyjna – Obwód Lecznictwa w B. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (dalej Obwód Lecznictwa w B.) w dniu 1 stycznia 1999 r. nie władał przedmiotowym mieniem Skarbu Państwa w przewidzianej prawnie formie, tj. na podstawie tytułu prawnego. Nieruchomość będąca przedmiotem przekazania znajdowała się w podanej dacie we władaniu P. S.A. Jak bowiem ustalono, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdującego się na nim budynku. Dopiero zaś aktem notarialnym repertorium A nr [...]. P. S.A. przeniosły na rzecz Obwodu Lecznictwa w B. nabyte ww. decyzją prawa. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] domagając się jej uchylenia. Zdaniem strony, sporna nieruchomość cały czas pozostawała we władaniu Obwodu Lecznictwa w B. Natomiast akt notarialny z dnia [...] marca 2004 r., zgodnie z którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków, sankcjonował jedynie stosunki zobowiązaniowe jakie zostały ukształtowane w dniu 1 listopada 1998 roku. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Skarbu Państwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy analizując całość okoliczności sprawy stwierdził, że zgodnie z odpisem z KW nr [...] i wypisem z rejestru gruntów właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w C. przy ul. [...] oraz nieodpłatnego prawa własności znajdującego się na tej działce budynku przychodni lekarskiej. Aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] marca 2004 r. P. S.A. przeniosły prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość na rzecz Obwodu Lecznictwa Kolejowego w B. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęły uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. W załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz. U. z 2001 r., nr 65, poz. 659 ) pod pozycją nr [...] Województwo [...], wskazano Samorząd Województwa jako właściwy do przejęcia uprawnień organu, który utworzył Obwód Lecznictwa Kolejowego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. Minister Skarbu Państwa podniósł, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Podmiotem władania jest posiadacz. W świetle art. 341 k.c. domniemywa się, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu przedmiotowych instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego. Z materiału dokumentacyjnego zaś wynikało, że brak jest dokumentów potwierdzających na dzień 31 grudnia 1998 r. władanie przez Obwód Lecznictwa Kolejowego SPZOZ przedmiotową nieruchomością na podstawie tytułu prawnego. Brak formalnego dokumentu powoduje, że sporna nieruchomość pozostawała w nieformalnym posiadaniu Obwodu Lecznictwa Kolejowego SPZOZ. Okoliczność ta jest bezsporna, jednakże nie wypełnia przesłanek z art. 60 ww. ustawy. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia władania mieniem Skarbu Państwa, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 K.c. i następnych, które stosują pojęcie "władania". Z powołanych przepisów wynika, że władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Takim tytułem prawnym może być własność, najem, dzierżawa lub inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą – wymienione w art. 336 K.c. oraz w art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r., nr 65, poz. 659 ze zm.). Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można, zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego przez Obwód Lecznictwa Kolejowego SPZOZ w B., nie mogło więc być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Dodatkowo Minister Skarbu Państwa podniósł, że taki stan prawny i faktyczny nie stoi na przeszkodzie w wystąpieniu przez Zarząd Województwa [...] do Wojewody [...] o przekazanie tego mienia w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku - o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1590 ze zm.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 i 3 wyżej powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Obwodu Lecznictwa w B., 2) przepisów K.p.a., dotyczących postępowania dowodowego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o ustalenia Wojewody [...] i nieustunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w spawie decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na mocy decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 1998 r., nr [...] oraz zarządzenia tego Ministra z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] w dniu [...] listopada 1998 r. został utworzony samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą "Obwód Lecznictwa Kolejowego w B. – s.p.z.o.z." (obecnie Obwód Lecznictwa w B.). Zakład powstał na bazie wydzielonej z przedsiębiorstwa państwowego P. i przekształconej w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jednostki organizacyjnej klejowej służby zdrowia. Zakład wyposażono w mienie, zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r., stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...], określone w bilansie i wykazach inwentaryzacyjnych wg. stanu na dzień 31 października 1998 r., w ten sposób, że grunt "zostanie oddany w użytkowanie wieczyste i przeniesiona zostanie własność budynków położonych na tym gruncie". Zatem z dniem 1 listopada 1998 r. Obwód Lecznictwa Kolejowego w B. – s.p.z.o.z. wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki wydzielonej jednostki organizacyjnej kolejowej służby zdrowia, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikały. Zdaniem strony, załączone do skargi akty prawne – decyzja nr [...], zarządzenie nr [...] i stanowiąca załącznik do tego zarządzenia uchwała nr [...] stanowiły prawo do władania nieruchomością w rozumieniu art. 226 kc. oraz art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona podkreśliła, iż w stanie prawnym jaki obowiązywał przed 1 stycznia 1999 r. Obwód Lecznictwa Kolejowego nie miał możliwości uzyskania żadnych innych, niż powołane w skardze, dokumentów potwierdzających fizyczne i prawne władanie nieruchomością. Akt notarialny z dnia [...] marca 2004 r. sankcjonował jedynie stosunki zobowiązaniowe jakie powstały w dniu 1 listopada 1998 r. Ponadto podniesiono, że organ odwoławczy odrzucił bez podania przyczyny przedstawione przez stronę dowody potwierdzające fizyczne i prawne władanie nieruchomością stanowiącą przedmiot w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Odmowę nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego prawo własności gruntu zabudowanego położonego C. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], Wojewoda [...] oraz Minister Skarbu Państwa oparli na stwierdzeniu, że przejęta przez Województwo [...] jednostka organizacyjna w dniu 1 stycznia 1999 r. nie władała przedmiotowym mieniem Skarbu Państwa w przewidzianej prawnie formie, tj. na podstawie tytułu prawnego. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowił inaczej. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest tylko w przypadku, gdy wszystkie przesłanki występują łącznie. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji pojęcia władania, którym posługuje się nie tylko w treści przepisu art. 60, ale także w innych przepisach. Problematyka powyższa była przedmiotem analizy Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. w sprawie III RN 206/01. Sąd Najwyższy stwierdził, że nabycie z mocy prawa własności nieruchomości będącej we "władaniu" mogło dotyczyć tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, a więc dawało to takie formy władztwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt I SA 1843/02 wskazał, że zagadnienie władania rzeczą regulują między innymi przepisy art. 222 K.c., 336 K.c., 338 K.c., 339 K.c., 3431 K.c. i 349 K.c. Wymienione przepisy opisują władanie w znaczeniu cywilistycznym jako synonim posiadania. Jest to stan faktyczny, polegający na faktycznym władztwie nad rzeczą, przez które rozumie się samą możność jej władania. Oznacza to, że władanie może być odniesione jedynie do rzeczy, podczas gdy inne prawa majątkowe mieszczące się w pojęciu mienia, mogą mieć za przedmiot nie tylko rzecz. Cywilnoprawne pojęcie "władanie" (odnoszące się tylko do rzeczy) nie przystaje zatem do pojęcia "innych praw majątkowych" jako desygnatu pojęcia "mienie". W tym znaczeniu nie można "władać" innymi prawami majątkowymi, które nie mają za przedmiot rzeczy. Przepis art. 60 ust. 1 ww. ustawy ogranicza się do pojęcia "władanie" bez bliższego określenia, że jest to "władanie faktyczne". Przepis ten nie operuje pojęciem władztwa faktycznego, a zatem nie można przyjąć, że spełnienie przesłanki w postaci jakiegokolwiek posiadania rzeczy, uzasadnia stwierdzenie, że podmiot faktycznie władający rzeczą w takim znaczeniu, nabywa jej własność na podstawie powołanego przepisu. Możliwe w związku z tym jest przyjęcie, że użyte w art. 60 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego normatywnego znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przytoczonych wcześniej przepisów Kodeksu cywilnego. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela prezentowane poglądy. Bezsporne jest, że Obwodu Lecznictwa Kolejowego w B. – sp.z.o.z., przekształcony następnie w Obwód Lecznictwa w B. SPZOZ, w dniu 1 stycznia 1999 r. faktycznie władał przedmiotową nieruchomością. Przejęcie władania spornym terenem nastąpiło na skutek wydania przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] października 1998 r. w sprawie wydzielenia z przedsiębiorstwa państwowego P. jednostek organizacyjnych kolejowej służby zdrowia oraz zarządzenia nr [...] tego Ministra z dnia 30 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą "Obwodu Lecznictwa Kolejowego w B. – s.p.z.o.z.". Zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego zarządzenia, "zakład wyposaża się w mienie (...) w ten sposób, że grunt zostanie oddany w użytkowanie wieczyste i przeniesiona zostawanie własność budynków położonych na tym gruncie". Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania powołanych aktów prawnych przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się prawem użytkowania wieczystego do majątku stanowiącego przedmiot określony w ww. zarządzeniu. Decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa w C. przy ul. [...] oraz nieodpłatnego prawa własności znajdującego się na tej działce budynku przychodni lekarskiej, P. uzyskały dopiero w dniu 26 listopada 2002 r. Dopiero zaś w dniu [...] marca 2004 r. został sporządzony akt notarialny, na mocy którego P. S.A. przeniosły prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość na rzecz Obwodu Lecznictwa Kolejowego w B. SPZOZ. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że powstały w dniu 1 listopada 1999 r. "Obwodu Lecznictwa Kolejowego w B. – s.p.z.o.z." nie mógł uzyskać i legitymować się prawem rzeczowym do przedmiotowego gruntu, skoro decyzję uwłaszczeniową odnoszącą się do spornej nieruchomości Wojewoda [...] wydał w listopadzie 2002 r. Nowopowstały samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej bez tytułu prawnego nie mógł zatem realizować uprawnień o charakterze właścicielskim. Posiadał wprawdzie władztwo faktyczne nad mieniem państwowym, lecz posiadanie to nie dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki. Takie władanie rzeczą nie posiadało cech władania właścicielskiego, wobec czego nie spełniało przesłanki, o której jest mowa w treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.