I SA/Wa 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [....] po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Starosty Powiatu O. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powiatową - ul. [...] w O., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Starosta Powiatu O. ustalił odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz przyznał je na rzecz J.Z. w wysokości [...] zł za udział 1/2 części tej nieruchomości oraz zobowiązał Starostwo Powiatowe w O. ze środków Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania w powyższej kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 20 grudnia 2004 r. wpłynął wniosek J.Z. o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. [...] w O. (droga powiatowa) stanowiący działki [...] i [...] wykazane na mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]". Organ I instancji ustalił, że na mocy aktu notarialnego z dnia 5 czerwca 1944 r. M.Z. nabyła działkę gruntu, nr porządkowy [...], nr rep. [...], z której zostały wyodrębnione działki nr [...] i nr [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...] prawa do spadku po M. Z. nabyli J.Z. i Z. L. Organ I instancji wskazał, że wysokość odszkodowania ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2007 r. jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, poz. z późn. zm.) oraz z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Starosta O. podniósł, że podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2008 r. z udziałem rzeczoznawcy strony zostały zapoznane z operatem szacunkowym wykonanym w grudniu 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się uprawnieniami nr [...]. Pismem z dnia 4 marca 2008 r. strona poinformowała, iż nie zgłasza zastrzeżeń, zarówno do treści operatu szacunkowego, jak i do wartości nieruchomości ustalonej w omawianym operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego. Od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. odwołanie złożył J.Z. zaskarżając ją w części dotyczącej przyznania odszkodowania tylko za 1/2 części nieruchomości wskazując, iż skoro przysługiwało mu wyłączne prawo własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, na podstawie prawomocnych postanowień spadkowych to tym samym musi przysługiwać prawo do całości ustalonego odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J.Z. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną - ulicę Portową w O. na dzień 31 grudnia 1998 r., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] stanowiła współwłasność osób fizycznych – Z.L. i J.Z. Przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu O. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o dział spadku po M.Z. zostało zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadkowa nieruchomość położona w O. przy ulicy [...] o pow. [...] m2, została przyznana na własność J. Z. bez spłat i dopłat. Nieruchomość na które powołuje się w odwołaniu skarżący, odnosiło się do gruntu zajętego pod drogę publiczną, stanowiącego działki ewidencyjne: nr 28/4 i nr 167/4 o łącznej pow. 651 m2. Znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 22 listopada 1997 r., zatytułowane jako "pełnomocnictwo" dotyczy jedynie zrzeczenia się przez Z. L. na rzecz J.Z. części swojego spadku po matce M. Z. i ma związek z wyżej wskazanym postępowaniem o dział spadku. W żadnym bądź razie pisma tego nie można potraktować jako oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie na rzecz J. Z. za część gruntu o łącznej pow. [...] m2, wywłaszczonego pod drogę publiczną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 22 listopada 1997 r., zatytułowane jako "pełnomocnictwo" dotyczy zrzeczenia się przez Z. L. na rzecz J. Z. części swojego spadku po matce M.Z. i ma związek z wyżej wskazanym postępowaniem o dział spadku. Organ odwoławczy wskazał, że pisma tego nie można potraktować jako oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie na rzecz J. Z. za część gruntu o łącznej pow. [...] m2, wywłaszczonego pod drogę publiczną. Organ odwoławczy podniósł, że z treści wniosku J. Z. z dnia 13 grudnia 2004 r. wynika, iż złożył go wyłącznie we własnym imieniu. Zdaniem organu odwoławczego, skoro stanowiące przedmiot postępowania odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, dotyczy nieruchomości, która w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła przedmiot współwłasności, a na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.), odszkodowanie ustalane jest na wniosek, uznać należy, iż organ I instancji nie mógł wydać decyzji o ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej drugiego współwłaściciela, gdyż wniosek o odszkodowanie złożył tylko Józef Ziółkowski. Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. Natomiast jak stanowi art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego a mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy wskazał, że powołane wyżej przepisy nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu dokument stanowiący wyłącznie potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Zatem niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. W niniejszej sprawie w trakcie postępowania odwoławczego w związku z utratą ważności operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2007 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E.W. przy piśmie z dnia 8 stycznia 2009 r. organ odwoławczy wystąpił, stosownie do art. 156 ust. 4 ugn za pośrednictwem organu I instancji o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Jednakże zdaniem organu odwoławczego nadesłana przez rzeczoznawcę majątkowego dokumentacja nie stanowi potwierdzenia aktualności poprzedniego operatu, a jest nowym operatem szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy nie uczynił bowiem żadnej klauzuli na operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2007 r., a sporządził nową dokumentację datowaną na dzień – 2 maja 2009 r. W operacie tym, stanowiącym odrębną całość, wycena gruntu została oparta na zupełnie innym materiale porównawczym niż wycena dokonana w grudniu 2007 r., a ustalona pierwotnie wartość 1 m2 nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wzrosła o 50 %. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy odnoszące się do ważności operatu mówią wyłącznie o "potwierdzeniu jego aktualności". Ustawodawca nie dopuścił możliwości określania ważności operatu poprzez określenie nowej wartości nieruchomości. Należało zatem uznać, iż nowa wycena nie mogła zastąpić klauzuli, o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 ugn i w § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tych warunkach zdaniem organu odwoławczego przyjęcie założenia, że dokonana w tej sprawie wycena odpowiada wymogom potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, stosownie art. 156 ust. 4 ugn oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia, byłoby błędne. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 2 maja 2009 r. jest nową wyceną, która wymaga przeprowadzenia ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o kryteria zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ponieważ operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji, dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy w wytycznych dla organu I instancji nakazał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zawiadomić stronę postępowania o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i ewentualnie w przypadku kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego, przeprowadzić rozprawę administracyjną i podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego złożył J.Z. W uzasadnieniu skargi zarzucał organowi błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie nabył prawa do odszkodowania w całości. Jak również zarzucał nietrafność uchylenia decyzji organu I instancji w całości zamiast w części dotyczącej jego statusu prawnego. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ewentualnie jej zmianę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Należy mieć na względzie, że organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Podkreślenia wymaga okoliczność, że stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie objęcia odszkodowaniem ½ części nieruchomości nie jest prawidłowe. Zgodnie z wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 3/09 "Uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej." Bezsporne jest, że Sąd Rejonowy w O. w sprawie [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. dokonał działu spadku po M.Z. w skład którego wchodzi nieruchomość położona w O. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie [...] w ten sposób, że wskazaną nieruchomość przyznał w całości J. Z. bez spłat i dopłat. J. Z. złożył wniosek w ustawowym terminie tj. przed 30 grudnia 2005 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej działki gruntu byli M. Z. i J.Z. po ½ części każde z nich. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] w O. opisanej jako działki nr [...] i [...] przez Powiat O. Bezsporne są okoliczności dokonania sądowego działu spadku po M.Z. w dniu [...] kwietnia 2000 r. oraz, że do daty złożenia wniosku o odszkodowanie przez J.Z. z dnia 20 grudnia 2004 r. nie została wydana decyzja stwierdzająca, że nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu O. W omawianej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosku o odszkodowanie nie złożyła Z.L. Wniosek taki złożył powołując się na dokonany w dniu [...] kwietnia 2000 r. dział spadku J. Z. Dopiero po dokonanym dziale spadku Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat O. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] w O. opisanej jako działki nr [...] i [...]. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej jest ostateczna decyzja wojewody. Na mocy dokonanego działu spadku na J. Z. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące zarówno jemu jak i Z. L. w tym roszczenie o uzyskanie odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Powiat O. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Jednakże w sytuacji gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 138 § 2. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ w uzasadnieniu orzeczenia odniósł się merytorycznie do kwestii ustaleń poczynionych przez organ I instancji, a dotyczących przyznania odszkodowania za ½ część nieruchomości, przy wniosku dotyczącym odszkodowania za cała nieruchomość. Istota administracyjnego toku instancji nie polega na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. A stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał kontroli zasadności zarzutów skarżącego, i argumentów skarżącego dotyczących objęcia odszkodowaniem ½ części nieruchomości nie uznał zasadne i zajął merytoryczne stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu orzeczenia. W decyzji kasacyjnej uzasadnienie odnoszące się do kwestii merytorycznej poprzez dokonanie kontroli zasadności zarzutów skarżącego jest niedopuszczalne. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zwrócić uwagę na braki w postępowaniu dowodowym oraz na zakres postępowania w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności. Rozstrzygnięcie co do istoty w decyzji kasacyjnej prowadziłoby do ograniczenia zasady dwuinstancyjności W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może kontrolować rozstrzygnięcia organu I instancji gdyż jak sam wywodzi nie zostało przeprowadzone właściwie postępowanie wyjaśniające. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt. II SA 734/00 "Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." Oznacza to, że pomimo iż samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe jednakże z uwagi na treść uzasadnienia tego rozstrzygnięcia w tym wiążące dla organu I instancji stanowisko merytoryczne, w przedmiocie prawidłowości objęcia odszkodowaniem udziału wynoszącego ½ część, które w świetle powołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wadliwe, decyzję Wojewody [...] należało uchylić. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę wskazaną ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.