I SA/Wa 695/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2016 r. sprawy ze skarg W. w W. oraz W. sp. z o.o. na decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz W. sp. z o.o. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191), decyzją z dnia [...] marca 1995 r., nr [...] przekazał Gminie M. nieodpłatnie nieruchomości położone w obrębie M. w granicach działek nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, zgodnie ze sporządzonym protokołem inwentaryzacyjnym, opisane na kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiącym integralną część tej decyzji. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Rozpoznając powyższy wniosków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność uprzednio wskazanego orzeczenia Wojewody [...]. Następnie - po rozpoznaniu wniosku Gminy M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Administracji i Cyfryzacji orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 361/12, uchylił ww. decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz orzeczenie ją poprzedzające. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2552/12 oddalił przedmiotową skargę kasacyjną. Ponownie rozstrzygając sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji, wskazaną uprzednio decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność powołanej powyżej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 1995 r. Gmina M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...] (pkt [...] decyzji) i umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne (pkt [...] orzeczenia). Organ administracji podniósł że w stosunkach własnościowych, dotyczących objętych postępowaniem nieruchomości, zaszły zmiany, bowiem gmina M. zbyła na rzecz osób fizycznych działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wskazał ponadto, że wnioskodawca nie udowodnił, iż posiadał tytuł prawny do skomunalizowanego mienia w dniu [...] maja 1990 r. oraz w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Nie dysponuje tym tytułem również obecnie. Nie wykazał więc, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania, w trybie art. 156 kpa. Organ wyjaśnił przy tym, że to na składającym wniosek ciążył obowiązek wykazania swojego interesu prawnego, upoważaniającego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister zainicjował zatem postępowanie na wniosek podmiotu nieuprawnionego, a zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w roku postepowania konwalidowany brak wniosku, pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu, na mocy art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do okoliczności sprzedania uprzednio wymienionych działek organ wskazał, że zawiadomił niepowiadomione dotychczas strony postępowania, lecz uznał że umorzenie przedmiotowego postępowania nie rodzi skutku. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt I SA/Wa 2341/15 W. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego – zwanego dalej "kpa.", przez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, zgromadzonych przez organ, b) art. 28 kpa., przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że dysponuje on legitymacją czynną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, c) art. 62 kpa., przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie w zaskarżonej decyzji wniosku W. sp. z o.o., podczas gdy między stronami (W. i W.) istnieje współuczestnictwo, które przesądza o konieczności wspólnego rozpoznania skarg, d) art. 105 § 1 kpa., poprzez jego zastosowanie i na tej podstawie umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie zaszły przesłanki, które uprawniałyby organ do umorzenia postępowania, e) art. 8 kpa., poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, nie przestrzeganiu przepisów postępowania administracyjnego oraz polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaszły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Skarżący związek wniósł o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwana "ppsa." w całości zaskarżonych decyzji, zobowiązanie organu przez Sąd, na podstawie art. 145 a ppsa., do wydania w przewidzianym przez Sąd terminie decyzji lub postanowienia, wskazującego organowi sposób załatwienia sprawy, poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, tj. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji złożyło również W. sp. z o.o. w W. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2342/15. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 61 a kpa., poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmówienie skarżącemu rozpoznania i uwzględnienia jego wniosku, podczas gdy w sprawie nie zaszły przesłanki, które uprawniałyby organ do zastosowania art. 61 a kpa. 2) art. 62 kpa., poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie w zaskarżonej decyzji wniosku skarżącego, podczas gdy między stronami (W. i W.) istnieje współuczestnictwo, które przesądza o konieczności wspólnego rozpoznania wniosków, 3) art. 105 § 1 kpa., poprzez jego zastosowanie i na tej podstawie umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie zaszły przesłanki, które uprawniałyby organ do umorzenia postępowania, 4) art. 80 kpa., przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, zgromadzonych przez organ, 5) art. 28 kpa., przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że dysponuje on legitymacją czynną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej; 6) art. 8 kpa., poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności, poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, nie przestrzeganiu przepisów postępowania administracyjnego oraz polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaszły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu przez Sąd, na podstawie art. 145a ppsa., do wydania w przewidzianym przez Sąd terminie decyzji lub postanowienia, wskazującego organowi sposób załatwienia sprawy, poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, tj. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargi Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując w całości swoje stanowisko, wyrażone w decyzji. Postanowieniami wydanymi w toku postępowania Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt:, I SA/Wa 2319/15, I SA/Wa 2320/15, I SA/Wa 2321/15, I SA/Wa 2322/15, I SA/Wa 2323/15, I SA/Wa 2324/15, I SA/Wa 2325/15, I SA/Wa2326/15, I SA/Wa 2327/15, I SA/Wa2328/15, I SA/Wa 2329/15, I SA/Wa 2330/15, I SA/Wa 2331/15, I SA/Wa 2332/15, I SA/Wa 2333/15, I SA/Wa 2334/15, I SA/Wa 2335/15, I SA/Wa 2336/15, I SA/Wa 2337/15, I SA/Wa 2338/15, I SA/Wa 2339/15, I SA/Wa 2340/15 oraz I SA/Wa 2341/15 i I SA/Wa 2342/15. Przy czym dwie ostatnio wymienione sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania, rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2341/15 – postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r. W pismach procesowych, złożonych w toku postępowania sądowego, Gmina M. wniosła o oddalenie skarg, jako bezzasadnych, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, słuszną i zgodną z przepisami prawa. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w zakresie interesu prawnego W. z pisma z dnia [...] czerwca 2008 r., dotyczącego postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, w którym W. potwierdził, że nie jest następcą żadnego podmiotu, jaki korzystał z terenu Z. w M., w ciągu ostatnich [...] lat. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżących przedłożył załącznik do protokołu rozprawy, wraz z wnioskami dowodowymi, w którym na podstawie art. 104 oraz art. 106 § 3 ppsa.: 1) uzupełnił określenie naruszenia prawa w ten sposób, że w zakresie naruszenia art. 28 kpa. wskazał, iż nastąpiło ono w związku z art. 49 Kodeksu cywilnego, art. 339, 340, 341 oraz 352 § 1 Kodeksu cywilnego, 2) wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: a) wyjaśnienia dotyczącego kont syntetycznych i kont analitycznych – wydruk ze strony www.sqk.gofin.pl, b) bilansu W. w W. ma dzień 31 grudnia 1986 r. – na okoliczność bezzasadności ustaleń organu administracji w zakresie wykazania interesu prawnego skarżącego, wywodzonego z prawa własności mienia za pomocą dowodu z ksiąg rachunkowych przedsiębiorstwa państwowego W. oraz tożsamych twierdzeń Gminy M., jak również analogicznego twierdzenia Gminy M., odwołującego się do treści bilansu przedsiębiorstwa państwowego. Na rozprawie Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego skarżących, ani Gminy M. oraz wyłączył do odrębnego rozpoznania sprawę I SA/Wa 2341/15 do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Otrzymała ona następnie sygnaturę I SA/Wa 695/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 178). W ocenie Sądu skarga, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji wydana została z rażącym naruszeniem prawa - co stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się przed Ministrem postępowania odwoławczego był, m. in. B. D., jednak jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. odpisu skróconego aktu zgonu, ww. osoba zmarła w dniu [...] stycznia 2004 r. Powyższe oznacza, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2015 r. skierowane zostało do osoby zmarłej. Zauważyć należy, że okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W ocenie Sądu stanowi to rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Wskazane wyżej uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd, zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Mając zaś na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.