I SA/Wa 696/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. B. P. wystąpiła o przyznanie świadczeń rodzinnych na trójkę dzieci. Z treści wniosku i załączonych dokumentów wynikało, że B. P., będąc wdową, samotnie wychowywała dwudziestoletnią córkę A. uczęszczającą do IV klasy technikum, trzynastoletnią córkę E. i dwunastoletniego syna R.. Średni dochód na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym 2002 wyniósł [...] zł. Prezydent Miasta R. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] przyznał B. P.: 1) zasiłek rodzinny na E. P. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., 2) zasiłek rodzinny na R. P. w kwocie 53 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. i w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., 3) zasiłek rodzinny na A. P. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r., 4) trzy dodatki z tytułu samotnego wychowywania dzieci R., E. i A. po 170 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., 5) trzy jednorazowe dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego po 90 zł na każde z dzieci. W związku ze złożeniem przez B. P. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej zaświadczeń z dnia 1 września 2004 r. o kontynuacji przez A. P. nauki w roku szkolnym 2004/2005 oraz rozpoczęcia przez E. P. w tym roku szkolnym nauki w gimnazjum, a także ze zmianą grupy wiekowej przez R. P., Prezydent Miasta R. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] dokonał zmiany powyższej decyzji w ten sposób, że: 1) odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na R. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. i na powyższy okres przyznał zasiłek rodzinny w kwocie 53 zł miesięcznie, 2) przyznał zasiłek rodzinny na A. P. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres do 31 sierpnia 2005 r. i dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie na okres do 31 sierpnia 2005 r. W pozostałej części decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. nie uległa zmianie. W dniu 9 sierpnia 2005 r. B. P. oświadczyła na piśmie, że w związku z ukończeniem przez córkę A. 21 roku życia w dniu [...] lutego 2005 r., wyraża zgodę na zmianę decyzji w zakresie w jakim dotyczy ona tego dziecka. Wyraziła również zgodę na potrącenie nadpłaconych świadczeń z bieżących świadczeń. W tym samym dniu została zawarta pisemna umowa pomiędzy B. P. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w R., mocą której ustalono, że wymieniona jest zobowiązana do zwrotu na rzecz MOPS w R. kwoty 1.457 zł, tytułem niesłusznie wypłaconego zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na A. P. w okresie od 10 lutego 2005 r. do 31 sierpnia 2005r. i zobowiązuje się spłacić powyższą kwotę w 36 ratach do 31 sierpnia 2008 r. W związku z zaistniałymi okolicznościami Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił własną decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2004 r. w ten sposób, że: 1) przyznał zasiłek rodzinny na R. P. w kwocie 53 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004 r. do 28 lutego 2005 r. i w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r., 2) odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na A. P. od 1 marca 2005r. i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia 10 lutego 2005r. na dalszy okres. W pozostałym zakresie decyzja nie uległa zmianie. Od powyższej decyzji odwołała się B. P. podnosząc, że córka pomimo osiągnięcia pełnoletności, kontynuuje naukę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r., zmieniającej własną decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2004 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2004 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzję w całości i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji jako podstawę prawną wymienił szereg przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 155 k.p.a., zaś żaden z przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dawał organowi I instancji uprawnienia do zmiany własnej decyzji ostatecznej. Natomiast art. 155 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, nie mógł być zastosowany. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeoczył treść przepisu art. 154 § 3 k.p.a., który stanowi, że w trybie art. 155 może uchylić lub zmienić własną decyzję ostateczną rozstrzygającą w sprawie należącej do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Sprawy świadczeń rodzinnych nie należą do zadań własnych gminy, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji organ I instancji nie był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Naruszenie właściwości stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Od powyższej decyzji B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że jej córka po uzyskaniu pełnoletności kontynuowała naukę i z tego względu oraz z powodu trudnej sytuacji finansowej wnioskuje o umorzenie nadpłaconego świadczenia w kwocie 1.457 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie oraz potrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii umorzenia nadpłaconego świadczenia Kolegium wskazało, że organ I instancji w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję ustalającą obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia. Od tej decyzji B. P. wniosła odwołanie i postępowanie odwoławcze jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną do orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W dniu 1 października 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 192, poz. 1963). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy zmieniającej, art. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymał brzmienie: "1. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. 2. Wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie: 1) 44,00 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia; 2) 56,00 zł na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia; 3) 65,00 zł na dziecko w wieku powyżej 18 roku życia do ukończenia 24 roku życia." Jak wynika z akt sprawy podstawą podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do uzyskania zgody B. P. na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2004 r. m.in. przyznającej A. P. (uczennicy szkoły średniej) zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, była okoliczność ukończenia przez wymienioną 21 roku życia. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., prowadząc postępowanie w imieniu Prezydenta Miasta R., przyjął, iż po ukończeniu 21 roku życia przez dziecko uczące się i nie legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku nie przysługują. Takie stwierdzenie należy uznać za błędne, bowiem w dacie ukończenia przez A. P. 21 roku życia, tj. w dniu [...] lutego 2005 r. obowiązywał już przepis art. 6 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uprawnienie do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego rozszerzał również na osoby pełnosprawne, uczące się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia przez nie 24 roku życia. Powołany przepis został całkowicie pominięty przez organ I instancji, wskutek czego doszło do wprowadzenia w błąd, osoby na rzecz której świadczenia rodzinne zostały przyznane, a w dalszej kolejności wydania, za zgodą strony decyzji niezgodnej z prawem i sprzecznej z jej interesem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04 (Palestra 2006/1-2/241) wskazał, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. W wyroku z dnia 18 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1346/99 (LEX nr 41773) NSA zawarł tezę, iż istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta R. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z interesem strony, bowiem narusza przepisy prawa materialnego – art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy prawa proceduralnego – art. 7, 8, 9 k.p.a., co bez wątpienia miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych też względów stało się zbędne analizowanie przez organ odwoławczy zasadności weryfikacji przez organ I instancji ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., bowiem decyzja wydana w tym trybie oparta została na błędnych ustaleniach stanu prawnego i bezsprzecznie narusza interes strony. Samo rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylające zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłowe. Jednakże z uzasadnieniem tej decyzji nie można się zgodzić. Organ odwoławczy umarzając postępowanie w pierwszej instancji stwierdził, iż Prezydent Miasta R. jest organem niewłaściwym rzeczowo do wydania decyzji w tym trybie, natomiast w uzasadnieniu wskazał na konieczność ponownego przeanalizowania możliwości "ewentualnej zmiany decyzji na płaszczyźnie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów k.p.a.". W świetle powyższych ustaleń pogląd ten jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem A. P. nie utraciła uprawnień do świadczeń przyznanych decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2004 r. Reasumując należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 6 ust. 1a z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przez jego niezastosowanie w sprawie, a ponadto bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co skutkuje naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.