I SA/Wa 696/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia X w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia X w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzonej w ramach Schroniska Interwencyjnego "[...]" w W., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Pracy i Polityki Społecznej przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego nałożył na Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. prowadzącemu Schronisko Interwencyjne "[...]" kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku. W uzasadnieniu organ podał, że w toku kontroli ustalono, że w placówce przebywają osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne wymagające wzmożonej całodobowej opieki. Wojewoda ustalił ponadto, że Stowarzyszenie [...] nie posiada wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie tego rodzaju placówki. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie wszczęcia postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zapewniwszy stronie udział w postępowaniu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nałożył karę pieniężną na Stowarzyszenie [...] za prowadzenie, w ramach działalności statutowej placówki , w ramach prowadzenia Schroniska Interwencyjnego "[...]", w którym zapewniana jest całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorym. Od decyzji tej odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wskazując, że Stowarzyszenie nie zapewnia opieki całodobowej jak to nieprawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz analizie stany faktycznego i prawnego, Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na ustawę z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej wskazując, że jej przepisy w tym. m.in. art. 67 i art. 68 wyliczają w sposób enumeratywny wymogi po spełnieniu których wojewoda wydaje owo zezwolenie. Konsekwencją prowadzenia placówki bez takiego zezwolenia jest nałożenie na podmiot prowadzący placówkę odpowiedniej kary pieniężnej jaką przepisu art. 130 ust. 2 tej ustawy. Minister wskazał poza tym, że materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że Stowarzyszenie [...] w ramach działalności statutowej, prowadzi Schronisko Interwencyjne "[...]" w W., w którym prowadzona jest całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorymi. Jak wynika z protokołu kontroli oraz informacji jakich udzielił inspektorom wojewódzkim lekarza współpracujący ze Schroniskiem wynika, iż większość osób przebywając w placówce to osoby w podeszłym wieku przewlekle chore oraz niepełnosprawne, wymagające całodobowej opieki, Dowodem na prowadzenie placówki całodobowej opieki jest również Regulamin Schroniska Interwencyjnego "[...]", który określa m.in. stawkę i zakres usług świadczonych przez Schronisko dla podopiecznych, którzy ze względu na stan zdrowia lub wieku wymagają zwiększonej opieki. Dla podopiecznych tych przewidziana została, zgodnie z regulaminem, całodobowa opieka. Z ustaleń natomiast dokonanych przez Wydział Polityki Społecznej wynika również, że Stowarzyszenie nie posiada zezwolenia wojewody na prowadzenia placówki tego rodzaju, a budynek w którym mieści się Schronisko nie spełnia standardu usług socjalno-bytowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że Schronisko Interwencyjne "[...]" w W. przejęło funkcję placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. W tym miejscu Minister powołał się na przepis art. 48 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym schronisko jest placówka, która ma zapewnić doraźną, tymczasową pomoc osobie bądź rodzinie w sytuacji, gdy osoba ta bądź rodzina z jakiś przyczyn została tego schroniska pozbawiona. Minister wskazał poza tym, że z materiału dowodowego wynika, że większość osób przebywających w Schronisku "[...]" to osoby w wieku ok. 90, 80, 70 lat, które przebywają w Schronisku od dłuższego czasu, a które cierpią na różnego rodzaju schorzenia, przez co wymagają całodobowej opieki. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że w wyniku wcześniejszych kontroli inspektorów [...] Urzędu Wojewódzkiego we wrześniu 2009 r. zostały wydane stronie zalecenia odnośnie nie przyjmowania do Schroniska osób w podeszłym wieku, przewlekle chorych oraz niepełnosprawnych. Minister podniósł, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił materiał dowodowy w sprawie, potwierdzający fakt prowadzenia przez Stowarzyszenie, Schroniska w którym faktycznie prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w przedmiotowej placówce w dniach 5-6 lipca 2010 r., wynika że w Schronisku "[...]" przebywa 5 osób w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnych, które winny mieć zapewniona specjalistyczna całodobową opiekę. Niezgadzając się rozstrzygnięciem organu Stowarzyszenie [...] w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy o stowarzyszeniach oraz ustawę o pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojej skargi strona wskazała, że zatrudniony w schronisku personel oraz wolontariusze wykonują swoje obowiązku w zakresie pomocy przebywających tam osobom tylko w porze dziennej. W porze nocnej natomiast na terenie schroniska przebywa tylko jedna osoba, której zadaniem jest pilnowanie porządku na terenie placówki. Skarżący wskazał poza tym, że schronisko czynne jest dobę i w związku z tym musi być osoba odpowiedzialna za bezpieczeństwo i porządek. Wyjaśnił przy tym, że zasada ta została ujęta nieprecyzyjnie w regulaminie schroniska jako opieka całodobowa. Strona wskazała poza tym, że w decyzji o nałożeniu kary za udzielanie pomocy wymienionym tam osobom jako jedyne kryterium zastosowano kryterium wiekowe całkowicie pomijając sprawność fizyczną i intelektualną oraz wyrażone na piśmie oświadczenie woli. Odpowiadając na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co w szczególności oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny bada, czy orzekając w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji jest obarczone wadami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wymierzenia grzywny przewidzianej w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000,00 lub 20.000, 00 zł. Zgodnie z art. 131 ust. 1 karę pieniężną wymierza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Z treści cytowanych norm wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej toczy się na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego ("podlega karze"). W przypadku ustalenia, że placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym działa bez zezwolenia wymaganego przepisem art. 67 ustawy o pomocy społecznej, właściwy wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie kary pieniężnej . Jednocześnie jednak podjęcie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej wymaga jednoznacznego ustalenia istnienia przesłanek przewidzianych w powołanym art. 130 ust. 2. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji obowiązany jest do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art.107 § 3 kpa nakazujący wyczerpujące uzasadnienie swojego stanowiska. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, do takich jednoznacznych ustaleń nie doszło. Jak wynika ze stanowiska organu, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. należy do podmiotów, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej , który stanowi , że Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia mogą prowadzić domy pomocy społecznej po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Organy obu instancji jako uzasadnienie swoich decyzji wskazały, że orzeczona grzywna nałożona została na wymieniony podmiot za prowadzenie bez zezwolenia, w ramach działalności statutowej, placówki przy ulicy [...] w W. tj. Schroniska Interwencyjnego [...], w którym zapewniana była osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorym, całodobowa opieka lekarska. Podkreśliły , że artykuł 130 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej dotyczy zarówno placówek prowadzonych w ramach działalności gospodarczej jak i placówek prowadzonych w ramach działalności statutowej podmiotów takich, jak Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia. W zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej zabrakło jednakże wyjaśnienia jaki jest status prawny Stowarzyszenia [...] wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w K. oraz jaki ma charakter prowadzona przez ten podmiot działalność. Pomimo przywołania argumentu , że powodem orzeczenia kary grzywny było prowadzenie Schroniska [...] przez Stowarzyszenie w ramach jego działalności statutowej bez stosownego zezwolenia , organy obu instancji nie wyjaśniły, jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydawania decyzji. Podkreślić wypada, że treść art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przesądza, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, między innymi stowarzyszenia jednakże wyłącznie w ramach własnej działalności statutowej . Wobec niewyjaśnienia wymienionych kwestii, pozostaje bez odpowiedzi pytanie jaki typ placówki prowadzi Stowarzyszenie, a zatem również kwestia prawidłowości nałożenia kary pieniężnej. W postępowaniu wyjaśniającym organy pominęły całkowicie ten istotny element sprawy. Przesłuchując świadków i i oceniając materiał dowodowy nie próbowały wyjaśnić, czy rzeczywiście działalność prowadzona przez Stowarzyszenie posiada cechy działalności statutowej W badanej sprawie ograniczyły ustalenia do stwierdzenia, że na terenie placówki w chwili dokonywania oględzin zamieszkiwały osoby niepełnosprawne , przewlekle chore i starsze oraz że czas pobytu mieszkańców w placówce jest zróżnicowany i wynosi od kilku dni do nawet kilku lat, a placówka świadczy również usługi bytowo-opiekuńcze. Te fakty zostały uznane za wystarczające dla zastosowania art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu natomiast stwierdzenie powyższych faktów nie było wystarczające dla zastosowania normy art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy nie zajęły się w ogóle podstawową kwestią charakteru kontrolowanej działalności. W konkluzji uznać należy, że aby mogło skutecznie dojść do zastosowania sankcji wymienionej w treści art. 130 ust. 2 musi zaistnieć stan, w którym nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że istnieje podmiot prowadzący działalność statutową wymagającą zezwolenia właściwej władzy i że takiego zezwolenia podmiot ten nie posiada. Wobec tego, że w niniejszej sprawie zabrakło jednoznacznego ustalenia, iż skarżące Stowarzyszenie prowadzi działalność statutową , należało uznać decyzję wymierzającą karę pieniężną za przedwczesną, a w związku z tym za wydaną z naruszeniem prawa materialnego - art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji wyroku