I SA/Wa 696/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył E. B. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta U., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto U. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. B. wskazując, iż w postępowaniu nie zostało wykazane sprawowanie przez Gminę władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz że przedmiotowa droga nie spełniała warunków technicznych właściwych dla dróg publicznych. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność E. B., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Co za tym idzie, nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Minister podniósł, iż na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lutego 1989 r., nr [...], w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach: B., O. i U., ulica [...] w U. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. ówczesne drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną. W ocenie organu, mapa projektu podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego P. P., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1998 r. pod nr [...], mapa zasadnicza nr [...] oraz oświadczenie Burmistrza Miasta U. z [...] kwietnia 2015 r., potwierdzają że granice ul. uwidocznione na ww. mapie zasadniczej nr [...] są tożsame z granicami pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Powołując się na orzecznictwo NSA, Minister podniósł, iż operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Zaznaczył, iż odwołujący się nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważać powyższe ustalenia geodety. W ocenie organu, w sprawie spełniona została również przesłanka władztwa publicznoprawnego. Minister przywołał orzecznictwo sądowe dotyczące wykazania tej przesłanki i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. G. (pracownika firmy [...] w U.) z [...] listopada 2014 r. Wynika z niego, iż na zlecenie Urzędu Miasta w U., w ramach umowy na zimowe utrzymanie dróg i chodników miejskich i powiatowych, w roku 1998 wykonywał on czynności związane z odśnieżaniem i posypywaniem ul. [...] w U., w tym w obrębie przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał również na przeprowadzoną przez Wojewodę w toku postępowania rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W swoich zeznaniach E. B. i pozostali świadkowie, którzy stawili się na rozprawie przyznali, że "zdarzały się sytuacje, że przejechał ciągnik odśnieżający w latach przed 1998 r. i w 1998 r., nie wiedzą jednak z czyjej inicjatywy". W ocenie Ministra, powyższe oznacza, iż zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Ponadto, w odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wskazał, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie dotyczy jedynie odcinków dróg urządzonych (wyasfaltowanych), lecz obejmuje również drogi nieurządzone w dniu 31 grudnia 1998 r. (drogi gruntowe), lecz zaliczone do dróg publicznych. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. B. zarzucając tej decyzji naruszenie: - art. 7 i art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dotyczącego faktycznego władztwa Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nad opisaną nieruchomością drogową; - rażące naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] należącej do skarżącego działki o nr [...] pod drogę publiczną ul. [...], pomimo że wielkość tej działki nie odpowiada warunkom technicznym określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, bowiem zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających (§ 4 pkt 6 rozporządzenia) najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m, natomiast szerokość działki o numerze [...], przez którą ma przebiegać ul. [...] wynosi [...] m. Wobec powyższego, E. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono wadliwą ocenę przez organ dowodów z oświadczeń właścicieli spornej działki oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżący wskazał również, iż szerokość spornej działki, przez którą przebiega ciąg komunikacyjny zwany ulicą [...] wynosi [...] metra, a zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] marca 1999 r. drogi lokalne, do której usiłuje zaliczyć się ulicę [...] powinny mieć w liniach rozgraniczających szerokość co najmniej 12 metrów. Bez wpływu na powyższe uchybienie pozostaje, w ocenie skarżącego, projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę. Było to jednostronne działanie bez udziału zainteresowanego, podjęte na zlecenie Burmistrza U. Nie daje to działanie podstawy do przyjęcia, że sporna nieruchomość w dniu 1 stycznia 1993 r. była we władaniu Gminy U., co potwierdza również pismo Burmistrza Miasta U. z [...] listopada 2014 r., w którym wyraźnie stwierdzono, że nie określono przebiegu ulicy [...] przez działkę skarżącego. Powyższe stoi w wyraźnej sprzeczności z argumentacją organu, że sporządzona przez biegłego geodetę mapa, na której określono granice ul. [...], rzekomo przebiega przez nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem powyższego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Regulacja ta dotyczy zatem terenów zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Powołany przepis określa przesłanki warunkujące nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami tymi są: (i) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, (ii) władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz (iii) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości we wspomnianej dacie. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość zastosowania ww. przepisu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] w U. stanowi drogę publiczną – pierwotnie lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. gminną, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lutego 1989 nr [...] r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach: B., O. i U., art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. oraz treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Sporne natomiast pozostaje czy w odniesieniu do obszaru działki objętej zaskarżoną decyzją (działki nr [...]) można mówić o zlokalizowaniu na tym obszarze pasa drogowego, a także czy jednostka samorządu terytorialnego wykonywała na ww. nieruchomości czynności związane z zarządem drogi, świadczące o sprawowanym przez nią na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwie faktycznym. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, podnieść trzeba, że przestrzenne granice tego zajęcia, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie tego gruntu do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Pasem drogi jest zaś, zgodnie z powołanym przepisem, wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W ocenie Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza stanowisko organu odwoławczego, iż objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład pasa drogowego ul. [...] w U. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak sporządzona przez geodetę uprawnionego P. P. mapa projektu podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1998 r. pod nr [...], mapa zasadnicza w skali 1:500 nr [...] oraz oświadczenie Burmistrza Miasta U. z [...] kwietnia 2015 r. stwierdzające, że granice ul. [...] uwidocznione na mapie zasadniczej nr [...] są tożsame z granicami pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, mapa wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, a zatem dowodzi tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Przy tym, co istotne, ustalenia organu poczynione w oparciu o powołany dokument urzędowy nie zostały podważone w niniejszej sprawie żadnym dowodem, który wskazywałby na inny stan faktyczny w dacie 31 grudnia 1998 r. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organów obu instancji o spełnieniu w niniejszej sprawie przesłanki zajęcia objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości pod drogę publiczną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza również spełnienie w sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego. W odniesieniu do tej przesłanki wyjaśnić trzeba, iż władanie nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego. Przy tym, pojęcia władania nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w kodeksie cywilnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Zatem, dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu. Dla spełnienia powołanej przesłanki istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane, między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. W ocenie Sądu, urządzenie i utrzymanie przedmiotowej drogi publicznej przed dniem 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie J. G., pracownika firmy [...] w U., w którym wskazał on, iż na zlecenie Urzędu Miasta w U., w ramach umowy na zimowe utrzymanie dróg i chodników miejskich i powiatowych, w roku 1998 wykonywał czynności związane z odśnieżaniem i posypywaniem ul. [...] w U., w tym w obrębie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, okoliczność dokonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego na przedmiotowej drodze czynności odśnieżania przed 1 stycznia 1999 r. została przyznana w toku rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, gdzie skarżący i pozostali świadkowie, którzy stawili się na rozprawie, wskazali, iż "zdarzały się sytuacje, że przejechał ciągnik odśnieżający w latach przed 1998 r. i w 1998 r., nie wiedzą jednak z czyjej inicjatywy". Powyższe potwierdza, iż zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt w okresie przed 1 stycznia 1999 r. W tej sytuacji podniesione w skardze argumenty dotyczące braku władania publicznoprawnego okazały się bezzasadne. Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze zarzut, że wielkość spornej działki nie odpowiada warunkom technicznym pozwalającym na uznanie jej za drogę publiczną w świetle rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Wyjaśnić trzeba, że wśród wskazanych w art. 73 ustawy przesłanek warunkujących nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości brak jest wymogu aby nieruchomość zajęta pod drogę publiczną odpowiadała warunkom technicznym określonym w ww. rozporządzeniu. Ponadto, powołane rozporządzenie weszło w życie w dniu 29 maja 1999 roku, a więc po dacie na jaką ustalany jest stan faktyczny i prawny niezbędny dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prawidłowo zatem Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., to Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, a przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1