I SA/Wa 698/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę W. własności nieruchomości stanowiących drogi, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. U uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że wbrew twierdzeniom Gminy, w przedmiotowej sprawie nie jest podstawową okolicznością charakter drogowy poszczególnych działek. Zasadnicze znaczenie ma bowiem w sprawie fakt "należenia" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych działek do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej to, że przedmiotowe działki należały w tym dniu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tego przepisu grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że strona nie podnosiła, by przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, który mógłby wykluczać komunalizację z mocy prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organu opiera się głównie na wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego nie można wywieść władztwa gminy nad przedmiotowymi drogami. Zawarte w nim sformułowanie "terenowy organ administracji państwowej" nie musi oznaczać "terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ odwoławczy stwierdzając stan faktyczny gruntów wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z jednoczesnym brakiem ustaleń do kogo sporne drogi należały w dacie wejścia w życie ustawy, rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, zdaniem skarżącego organ administracji winien na podstawie zebranych dowodów wykazać, że sporne działki należały do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bądź też do przedsiębiorstw i zakładów, dla których organy te pełniły funkcje organu założycielskiego. Z dróg wymienionych w zaskarżonej decyzji jedynie drogi oznaczone jako działka nr [...], [...] podlegały komunalizacji z mocy prawa, albowiem uznane zostały za drogi gminne na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1986 r., nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r. właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, by organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Jedynym dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] października 2006 r., w którym uwidoczniono, że "właścicielem/władającym" jest Skarb Państwa, a ponadto, że działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...] o wskazanej powierzchni, z obrębu [...], stanowią drogi. Z treści wypisu z rejestru gruntów nie wynika, na podstawie jakich dokumentów wskazano Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, ani też, kto w imieniu Skarbu Państwa władał tymi gruntami w dniu 27 maja 1990 r. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić podstawy ustalenia, iż przedmiotowe działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Należy wziąć pod uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych i umów dzierżawy (w obecnym stanie prawnym wynika to wprost z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zatem bez zbadania treści księgi wieczystej, a w przypadku jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego spornych gruntów, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie nie zostało również wykazane, że przedmiotowe działki należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej w/w organom. Za niezgodne z prawem należy uznać stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wskazujące, że na Gminie W. spoczywał obowiązek wykazania okoliczności wykluczających komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje wprost zastosowania reguła, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 kc). Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), wzmocnionej dyspozycją art. 77 § 1 kpa wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1992 r., sygn. akt SA/Lu 601/92 niepublik. Oraz z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 92/98, Lex nr 34945). Za sprzeczne z powyższą zasadą należy uznać stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż skoro Gmina W. nie wykazała, że przedmiotowe grunty nie pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, wykluczającym komunalizację, to ich komunalizacja z mocy prawa była uzasadniona, gdyż ich stan faktyczny i prawny mieścił się w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej przez Gminę W. okoliczności, że organ I instancji nie dokonał analizy sieci dróg na terenie miejscowości R. i nie ustalił, czy którakolwiek z dróg posiada nadaną kategorię. Kwestii tej nie można pominąć, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej objęte zaskarżoną decyzją drogi znajdują się na terenach rolnych. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. W oparciu o te ustalenia dopiero było możliwe orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do spornych gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych komunalizacją powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) polega na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.