I SA/Wa 698/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3507/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto [...] (dalej także, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. [...] wypowiedziało użytkownikom wieczystym J. K. i G. K. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością skarżącego, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², związanego z odrębną własnością lokalu niemieszkalnego – lokalu [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. Z zachowaniem terminu ustawowego, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wieczysty użytkownik złożył wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadnione. Kolegium przytoczyło treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139), a także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej, jako: ustawa zmieniająca). Kolegium uznało, że w tym stanie rzeczy, postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej, jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zawarto wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3. przepisu art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu podniesiono m. in., że z przepisu art. 4 ustawy zmieniającej wynika, że przesłankami umorzenia postępowania aktualizacyjnego są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Postępowanie aktualizacyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało po dniu 5 października 2018 r. Tym samym by nie doszło do umorzenia ww. postępowania wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej powinny być skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości gruntowej przed dniem 1 stycznia 2019 r. Prezydent [...] reprezentujący [...], dotychczasowego właściciela (organ, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.g.n.) wypowiedział jednak skutecznie wysokość opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej przy [...] w [...] przed dniem 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, albowiem wraz z przekazaniem sprzeciwu skarżącego na zaskarżone orzeczenie do sądu powszechnego, orzeczenie Kolegium utraciło moc. Uczestnik postępowania J. K. w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2023 r. wniósł o odrzucenie skargi z tych samych powodów, na które powołał się organ, a dodatkowo z uwagi na złożenie skargi z uchybieniem terminu oraz fakt, że w tej sprawie sąd powszechny nie stwierdził swojej niewłaściwości, a jedynie odrzucił sprzeciw; stąd brak podstaw do zastosowania art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna, a wniosek skarżącego o przywrócenie terminu należało pozostawić bez nadawania biegu z uwagi na art. 112 K.p.a. w związku z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). W ocenie Sądu, organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. sygn. akt [...]. Sąd podkreśla jednak, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku wbrew twierdzeniom uczestnika), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie (art. 112 K.p.a.). Zważyć bowiem należy, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Skoro wydane w sprawie orzeczenie organu zawierało błędne pouczenie o środku zaskarżenia, a strona zastosowała się do niego to nie można obecnie wywodzić dla strony negatywnych skutków prawnych. Sąd zobowiązany jest ocenić uwarunkowania faktyczne i prawne tej konkretnej sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uwzględniając treść postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. sygn. akt [...], a w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2023 r. Odpis postanowienia został doręczony w dniu 20 lutego 2023 r., natomiast skarga do sądu administracyjnego nadana została do organu już w dniu 27 lutego 2023 r. W ocenie Sądu, z powyższych względów, należało uznać, iż skarga złożona została w terminie. Dodatkowo należy wyjaśnić – także w kontekście stanowiska uczestnika postępowania - że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw Miasta i jednoznacznie wskazał, że właściwym środkiem odwoławczym od orzeczenia Kolegium z 22 września 2020 r. była skarga do sądu administracyjnego, nie zaś sprzeciw. Z kolei Sąd Okręgowy w ww. postanowieniu oddalając zażalenie wyraźnie podniósł, że podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej – nie służy sprzeciw do sądu powszechnego. W tych okolicznościach zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko uczestnika, zgodnie z którym sąd powszechny nie uznał się za niewłaściwy. Wręcz przeciwnie z orzeczeń sądów obu instancji wynika, że właściwym środkiem odwoławczym jest w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego, którą Miasto ostatecznie złożyło. Z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego wynika, że Sąd nie zajmował się kwestią oceny aktualizacji opłaty rocznej, tj. czy wysokość nowej opłaty była uzasadniona czy też nie. Zważyć należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22). Podkreślenia wymaga, że zaskarżone orzeczenie nie dotyczyło ustalania zasadności czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz umorzenia postępowania, wobec czego sprzeciw od tego orzeczenia nie przysługiwał. Z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie pogląd o zaistnieniu skutku, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie poglądu odmiennego doprowadziłoby do sytuacji, w której strona pozbawiona byłaby ochrony prawnej w drodze właściwych środków odwoławczych ( tj. poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego). Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ugn). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy, pismem z dnia 16 listopada 2018 r., Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością skarżącego, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...]o pow. [...]m², związanego z odrębną własnością lokalu niemieszkalnego – lokalu [...], a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. W dniu 23 stycznia 2023 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadnione. W ocenie Sądu, spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość, jak to wynika z księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów (według oświadczenia skarżącego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości). Tym samym organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności było z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Również w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 239/23 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że "Użyty w ust. 2 art. 4 Ustawy zmieniającej zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" odnieść należy nie do wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczętych po 5 października 2018 r., a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (datą z jaką następuje przekształcenie w prawo własności dotychczas istniejącego prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale również wykładnia systemowa.". Powyższe oznacza, w ocenie Sądu to, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.