I SA/Wa 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], zmienioną decyzją ostateczną tego samego organu administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli tej nieruchomości - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że pismem z dnia [...] marca 2009 r. J. B. wystąpił do Prezydenta W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [...] o ustanowieniu na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,308 części gruntu liczącego [...] m² powierzchni oraz do gruntu liczącego [...] m² powierzchni na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości [...]. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono następującą argumentację: Przedmiotowy grunt stanowi obecnie własność W., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu [...]. Dawni właściciele hipoteczni złożyli w terminie wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, a orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. odmówiono im przyznania prawa do gruntu. Dawnymi właścicielami nieruchomości byli: W> i A. D., których spadkobiercami zostali:[...]. Czterema umowami przelewu praw do odszkodowania, spadkobiercy dawnych właścicieli hipotecznych zbyli swe prawa na rzecz I. S., wszystkie umowy zostały poświadczone przez PBN w W. Ponadto A. D. w dniu [...] stycznia 1955 r. złożyła oświadczenie, że w razie uchylenia orzeczenia administracyjnego o przejęciu na rzecz SP budynków znajdujących się na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie będzie rościć żadnych pretensji ani praw do połowy tej nieruchomości uznając I. S. za właścicielkę niepodzielnej połowy tej nieruchomości. Takie oświadczenie złożyła też D. B. w dniu [...] sierpnia 1955 r. co do roszczeń do 1/8 części niepodzielnej tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...], spadek po I. S. nabyli:[...], natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego [...] sprostowano oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] września 2005 r. w ten sposób, że w sentencji postanowienia w miejsce słów [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na wniosek złożony przez następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r., wobec czego zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Nastąpiło to decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmienioną za zgodą stron decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Decyzjami tymi Prezydent W. orzekł o ustanowieniu na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,308 części gruntu o powierzchni [...] m2 oraz do gruntu o powierzchni [...] m2 na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...]. W tym stanie faktycznym i prawnych według oceny organu pierwszej instancji wniosek J. B. jest bezzasadny i należało odmówić wznowienia postępowania w tej sprawie. Wnioskodawca nie miał w tym postępowaniu przymiotu strony ponieważ jego udział w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. [...] został zbyty na rzecz osób trzecich przez jego przedstawiciela ustawowego. Z art. 147 kpa wynika, że wznowienie postępowania następuje na żądanie strony lub z urzędu. W przypadkach o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa i art. 145a kpa - może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Po dokonaniu analizy akt sprawy ustalono, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami nr [...]. Wnioskodawca nie był stroną postępowania i adresatem decyzji merytorycznej postępowanie kończącej. Wniosek przez niego złożony nie mógł poskutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. J. B. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa ponieważ decyzje te dotyczą uprawnień b. właścicieli hipotecznych i ich następców prawnych wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...], nie dotyczą więc jego interesu prawnego i nie nakładają na niego obowiązku prawnego, wobec czego wniosek o wznowienie postępowania jest niedopuszczalny. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że postanowienie o wznowieniu postępowania może zostać podjęte tylko wtedy, gdy zaistnieją pozytywne przesłanki uwzględnienia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wbrew twierdzeniu odwołującego się nie ma on legitymacji prawnej do bycia stroną wnioskowanego postępowania, ponieważ nie służy mu żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], zaś z kwestionowanych decyzji nie wynikają dla niego żadne prawa ani obowiązki. Wprawdzie zasadne jest twierdzenie, iż w obrocie prawnym nie funkcjonują decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] z powodu ich uchylenia decyzją tego organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], jednak fakt ten nie skutkuje zmianą statusu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji nr [...] z uwagi na pozostawanie w mocy umów przelewu praw do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość gruntową. Uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] nie skutkuje automatycznie uznaniem go za stronę postępowania w sprawach o innym przedmiocie, w szczególności w sprawie dotyczącej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...] zmieniającą decyzję tego samego organu nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ podkreślił, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania prawidłowości i skuteczności zawartych umów cywilnoprawnych oraz ustalania czy są one wiążące, gdyż takie czynności leżą wyłącznie w gestii sądów powszechnych. Wobec tego, zdaniem organu, zasadnie podjęto postanowienie o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zarówno celem postępowania nadzorczego w trybie art. 158 § 1 kpa jak i postępowania wznowieniowego w trybie art. 151 § 1 kpa jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która obarczona jest wadą prawną. Jest więc oczywistym, że postępowania w obu tych trybach nie mogą toczyć się równolegle, co miało miejsce w tym przypadku. Wnioskodawca J. B. najpierw zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] a następnie nie czekając na zakończenie tego postępowania wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych decyzji, które to postępowanie zakończyło się jednak także odmową jego wszczęcia — decyzje z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] października 2011 r. KOC [...] oraz z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] października 2011 r. nr [....]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B.; zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: (1) art. 7 ust. 1 oraz art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.; (2) art. 29 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie; (3) art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe w związku z art. 63 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego; (4) art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; 2. przepisów postępowania administracyjnego: (1) art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 147 kpa oraz art. 28 kpa poprzez odmowę wnioskodawcy uznania przymiotu strony; (2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wnikliwego zebrania materiału dowodowego w celu pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy; (3) art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań; (4) art. 35 kpa poprzez rażącą przewlekłość postępowań – - domagał się uchylenia zaskarżonego jak również poprzedzającego postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. zmienioną decyzją ostateczną tego samego organu administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul [...] na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli tej nieruchomości. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. B. z dnia [...] marca 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmienioną decyzją [...] o ustanowieniu na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,308 części gruntu liczącego [...] m² powierzchni oraz do gruntu liczącego [...] m² powierzchni na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul [...]. Jak wynika z akt sprawy, umową przelewu praw zawartą w dniu [...] września 1956 r. mocą której D. B. działającą w imieniu i na rzecz małoletniego J. B. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w W. [...] przelała na rzecz I. S. wszystkie prawa małoletniego J. B. do odszkodowania do 1/8 niepodzielnej części przysługujące mu z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1951 r. za nr [...] w związku z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości [...]. Umowa została poświadczona przez Państwowe Biuro Notarialne w W. w dniu [...] września 1956 r.za nr rep. Nr [...] – i do dnia dzisiejszego nie została unieważniona. 3.2 Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 811 i nast.). Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami prawa materialnego. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt tego postępowania jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. W sytuacji ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji, organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 9. wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 641 i nast.). O zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej nie powinna przesądzać data wszczęcia postępowania, lecz donioślejsze dla sprawy następstwa prawne zastosowania danego terbu postępowania. Nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji ingeruje znacznie głębiej w treść rozstrzygnięcia, ponieważ może potencjalnie wyeliminować je całkowicie z obrotu prawnego. Nie ma więc możliwości wszczęcia trybu wznowieniowego w sytuacji, gdy do określonej decyzji wszczęto już tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast wcześniejsze wszczęcie trybu wznowieniowego nie blokuje możliwości wszczęcia trybu stwierdzenia nieważności decyzji, lecz wówczas tryb wznowieniowy powinien ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a jego dalszy los uzależniony jest od rozstrzygnięcia tego ostatniego. Nie jest możliwe podjęcie postępowania wznowieniowego oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej na podstawie podjętego wcześniej trybu wznowieniowego, o ile nie dojdzie uprzednio do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak konkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki (przesłanek) uzasadniającej zastosowanie trybów nadzwyczajnych – brak jest możliwości wyboru drogi weryfikacji rozstrzygnięcia przez podmiot uprawniony do inicjowania tych mechanizmów (stronę lub organ). Zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz ... Warszawa 2011, s. 814 – 816). 3.3 Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, natomiast wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną przysługuje stronie, tzn. temu, kto twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub nakłada na niego obowiązek prawny, o czym mowa w art. 28 kpa. O tym, czy interes ten rzeczywiście istnieje, to znaczy czy jest oparty na przepisach prawa materialnego, orzeka organ po przeprowadzeniu odpowiednich wyjaśnień w toku postępowania. Ponadto, odwołanie przysługuje nie tylko stronom, które brały udział w postępowaniu przed pierwszą instancją, ale także osobom, którym decyzja nie została doręczona, z zastrzeżeniem, że spełniają one warunki przewidziane w art. 28 kpa. Osobom, które nie spełniają warunków określonych w art. 28 kpa nie przysługuje odwołanie, chociażby decyzja organu nie była dla nich obojętna i w swych skutkach bezpośrednio ich dotyczyła. Słusznie organ uznał, iż z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania wynika, że J. B. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem przedmiotowe decyzje dotyczą uprawnień byłych właścicieli hipotecznych i ich następców prawnych wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., a nie dotyczą jego interesu prawnego i nie nakładają na niego obowiązku prawnego. Jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości z akt sprawy - udział J. B. w prawach i roszczeniach do gruntu przedmiotowej nieruchomości został zbyty na rzecz osób trzecich przez jego przedstawiciela ustawowego, a umowa zbycia nie została do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy unieważniona. Skoro więc udział J. B. w prawach i roszczeniach do gruntu przedmiotowej nieruchomości został przez jego przedstawiciela ustawowego umową przelewu praw zawartą w dniu 7 września 1956 r. w jego imieniu przelany na rzecz osób trzecich, to słusznie organ stwierdził, że wniosek J. B. o wznowienie postępowania jest bezzasadny, i odmówił wznowienia postępowania. Skoro J. B. nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznymi decyzjami Prezydenta W. nr [...] - o ustanowieniu na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,308 części gruntu liczącego [...] m² powierzchni oraz do gruntu liczącego [...] m² powierzchni na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości [...], nie był także adresatem decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, to zgodnie z art. 147 kpa, wniosek jego nie mógł skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. 3.4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2398/11 i sygn. akt I SA/Wa 2397/11 po rozpoznaniu skarg J. O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zmiany decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia 27 grudnia 2007 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – co również potwierdza słuszność stanowiska organu o odmowie wznowienia postępowania. 4. Z uwagi na to, że w niniejszym postępowaniu badaniu podlegał jedynie przymiot strony wnioskodawcy, zgodnie z art. 147 kpa, a zatem jego uprawnienie do wznowienia postępowania administracyjnego, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest wobec powyższego niecelowe. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.