I SA/Wa 70/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] orzekającej o przekazaniu na rzecz Powiatu [...] nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, karta mapy [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] - droga powiatowa nr [...] (stary numer [...]) [...]-([...]). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Zarząd Powiatu w [...] wnioskiem z 28 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie na rzecz Powiatu [...] nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę powiatową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr drogi [...] położonej w obrębie [...] gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), przekazał na rzecz Powiatu [...] ww. nieruchomość gruntową Skarbu Państwa. Starosta [...] wnioskiem z 22 września 2017 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. We wniosku wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] została omyłkowo uwzględniona w przebiegu drogi powiatowej nr [...] (stary numer [...]) [...]. Działka prawidłowo wchodzi w skład drogi gminnej oznaczonej nr [...] ([...]). Powyższy fakt potwierdza pismo Urządu Gminy w [...] z [...] sierpnia 2017 r. oraz uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. W związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32. poz. 191 z późn. zm.). Tym samym decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. orzekająca o przekazaniu ww. nieruchomości na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na rzecz Powiatu [...] narusza prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Urzędu Gminy w [...] z [...] sierpnia 2017r. oraz dołączonych do nich map, wykazu dróg gminnych i uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] wchodzi w skład drogi gminnej oznaczonej nr [...] ([...]), nie stanowi natomiast fragmentu drogi powiatowej nr [...] (stary numer [...]) [...]. Dokonując komunalizacji przedmiotowego mienia Wojewoda [...] nie ustalił, czy przedmiotowa działka służyła do wykonywania zadań Powiatu [...] i czy była zajęta pod drogę powiatową. Skoro nie stanowiła fragmentu drogi powiatowej i nie była mieniem służącym do wykonywania zadań powiatu, nie mogła stać się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. Wobec przedmiotowej działki zatem nie zostały spełnione przesłanki wymagane przez art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda [...] prowadząc postępowanie komunalizacyjne nie wyjaśnił kluczowych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności stanu faktycznego, a tym samym niewłaściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, czym naruszył zasady postępowania wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzja z [...] czerwca 2014 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gmina [...] wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazała, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą prawną, bowiem w myśl art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi wojewódzkie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1991 r. nr [...] przekazał działkę nr [...] na majątek Gminy [...]. Starosta [...] [...] września 2011 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] uzasadniając, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowa działka nr [...] była zakwalifikowana do kategorii drogi wojewódzkiej o numerze [...] i wchodzi w skład drogi powiatowej nr [...]. W związku z czym przedmiotowa działka nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...]. W piśmie do Starostwa Powiatowego w [...] omyłkowo podano status drogi dz. nr [...] jako drogi gminnej, która rzeczywiście jest drogą powiatową na terenie powiatu [...], a dalsza część drogi powiatowej w sąsiedniej Gminie [...] również posiada status drogi powiatowej. W związku z czym zasadne jest uznanie jej za drogę powiatową. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że wątpliwości jakie budzi status drogi, w skład której wchodzi działka nr [...] z obrębu [...] powinny być wyjaśnione w ponownym postępowaniu jakie Wojewoda [...] przeprowadzi po wyeliminowaniu decyzji z [...] czerwca 2014 r. z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W sprawie niniejszej organ nadzorczy stwierdzenie nieważności decyzji wojewody uzasadnił rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Stąd też nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowił art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepis ten stanowi, że przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4 ustawy, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie umożliwia przekazanie powiatowi mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych. W ocenie organu nadzorczego wojewoda prowadząc postępowanie komunalizacyjne nie wyjaśnił kluczowych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności stanu faktycznego, a tym samym niewłaściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, czym naruszył zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Ministra wobec przedmiotowej działki nie zostały spełnione przesłanki wymagane przez art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy przedmiotowe mienie służyło do wykonywania zadań powiatu, a więc czy przedmiotowa działka była zajęta pod drogę powiatową. W sytuacji zatem, gdy mienie nie spełniało tej przesłanki, decyzja o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz powiatu w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, byłaby sprzeczna jest z normą zawartą w art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Byłaby zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Tak też uznał organ administracji stwierdzając, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w tym pisma Urzędu Gminy w [...] z [...] sierpnia 2017 r. oraz dołączonych map, wykazu dróg gminnych i uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład drogi gminnej oznaczonej nr [...] ([...]) i nie stanowi fragmentu drogi powiatowej nr [...] (stary numer [...]) [...]. Zdaniem Sądu, stanowisko organu nadzorczego jest jednak przedwczesne, bowiem z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy tak jednoznacznego stanowiska wywieść nie można. Uwzględniając zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady określające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy winien był zbadać, czy w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności można w sposób nie budzący wątpliwości określić status drogi, pod którą zajęta została przedmiotowa działka i ustalić, że droga nie stanowiła drogi powiatowej. Wskazując na powyższe należy podkreślić, że znajdujące się w aktach administracyjnych wyjaśnienia Urzędu Gminy w [...] zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. pozostają w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej Gminy [...] zawartymi w skardze. Zgodnie z twierdzeniami skarżącej, wskazane wyjaśnienia odnośnie statusu drogi podano omyłkowo, a droga ta w rzeczywistości jest drogą powiatową. Ponadto uchwała Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] wraz z wykazem dróg gminnych, została podjęta w 2004 r., a więc zgodnie z twierdzeniami skarżącej zawartymi w skardze, w momencie obowiązywania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1991 r. nr [...] o przekazaniu przedmiotowej działki na rzecz skarżącej gminy, która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] (obu decyzji brak w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto mapy obrazujące położenie przedmiotowej działki nie przesądzają o statusie drogi, w skład której wchodzi przedmiotowa nieruchomość. W konsekwencji Sąd stwierdził, że kwestia statusu drogi, pod którą została zajęta przedmiotowa działka nie została należycie wyjaśniona i udokumentowana. Nie zostało też w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, że sporna nieruchomość stanowi drogę gminną. Nie pozwalają na to na pewno dowody zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu. Wskazuje to na brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ nadzorczy orzekający w sprawie. Powyższe w ocenie Sądu narusza w sposób oczywisty zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. W sprawie występuje bowiem konieczność wnikliwego zbadania przez organ nadzoru, czy Wojewoda w tych okolicznościach faktycznych prawidłowo przyjął, że przedmiotowa działka stanowiła drogę powiatową, czy też stanowi drogę o innym statusie. W konsekwencji, związku z tym, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o jej uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego w sprawie będzie przeprowadzenie postępowania w kierunku pozwalającym na wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości. Przede wszystkim organ jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości ustali, przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe, czy sporna działka wchodzi w skład drogi gminnej, czy też drogi powiatowej, a następnie czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Dopiero, w zależności poczynionych w tym zakresie ustaleń, organ wyda stosowną decyzję administracyjną. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji wyroku.