I SA/Wa 701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych w M. z siedzibą w I. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie K. jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie K., uregulowanych w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M., podnosząc w uzasadnieniu ww. wniosku, że karta inwentaryzacyjna nr [...], stanowiąca integralną część decyzji komunalizacyjnej, nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości. Mianowicie nieruchomość oznaczona nr ewidencyjnym jako działka nr [...] była użytkowana przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w M. z siedzibą w I. od 1977 r., wcześniej zaś była użytkowana przez jej poprzedników prawnych, tj. Kółko Rolnicze w K. oraz Spółdzielnię Kółek Rolniczych w K. Część działki była użytkowana jako pole uprawne, na pozostałej części zostały wzniesione przez te podmioty budynki stanowiące zaplecze techniczne dla prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług mechanizacyjnych w rolnictwie. Organ dokonując oceny wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej uznał, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. nie legitymuje się przymiotem strony określonym w art. 28 K.p.a. uprawniającym do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993r., nr [...], a także do korzystania z przymiotu strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r., Minister wyjaśnił, że o interesie prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i występowania w tym postępowaniu w charakterze strony – przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Pojęcia tego nie należy, zdaniem organu utożsamiać z interesem faktycznym, tj. stanem, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak zainteresowania tego nie może poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Dodatkowo, organ wskazał, że interes prawny musi mieć charakter realny w danej dacie – w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r., nr 32, poz. 191). W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie przedstawiła zdaniem organu żadnych dokumentów potwierdzających jej przymiot strony w tym postępowaniu, nie przedłożyła też żadnego tytułu o charakterze prawno rzeczowym do nieruchomości skomunalizowanej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], a materiał dokumentacyjny zebrany w sprawie nie podważa w żaden sposób prawa własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości. Skoro Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej to nie może też zdaniem organu skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. złożyła w dniu 20 października 2009 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że skomunalizowana działka ewidencyjna nr [...] była użytkowana przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w M. z siedzibą w I. od 1977 r., a wcześniej była użytkowana przez jej poprzedników prawnych, tj. Kółko Rolnicze w K. (1961-1975) oraz Spółdzielnię Kółek Rolniczych w K. (1975-1977). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993r., nr[...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie K. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że ponowna analiza materiału dokumentacyjnego sprawy oraz treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wykazała żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności mogących wpłynąć na zmianę stanowiska organu wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Przy czym organ podniósł, że o tym czy interes lub obowiązek podmiotu ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny, to zdaniem organu stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak zainteresowania tego nie może poprzeć dokumentami i przepisami prawa powszechnie obowiązującego mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia przez organ określonych czynności administracyjnych. Natomiast z zebranego przez organ materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości, na dzień komunalizacji nieruchomość ta nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz była własnością Skarbu Państwa, brak jest też dokumentów o jej zasiedzeniu lub kupnie czy nabyciu w innej prawem przewidzianej formie, a wręcz sama Spółdzielnia podkreślała, że działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że powinna być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 roku, nr [...]. Skarżąca Spółdzielnia podniosła, że w dniu komunalizacji była użytkownikiem działki nr [...], zabudowanej budynkami wybudowanymi przez Spółdzielnię i jej poprzedników prawnych ze środków własnych i stanowiącymi środki trwałe Spółdzielni, zaś karta inwentaryzacyjna nr [...] stanowiąca integralną część decyzji nie uwzględnia faktu, że działka nr [...] była w dacie komunalizacji zabudowana i wniosła o jej uchylenie lub zmianę w ten sposób, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w M. jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] lutego 1993 r., nr: [...]. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej o obrębie K. jako działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]. z uwagi na brak interesu prawnego Spółdzielni Kółek Rolniczych w M. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądają stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Natomiast z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika wprost, że skarżąca Spółdzielnia nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, bowiem nie przedłożyła żadnego tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości. Nie budzi także żadnych wątpliwości, iż na dzień komunalizacji działka ta nie stanowiła także własności osób fizycznych, leczy była własnością Skarbu Państwa. Sam fakt użytkowania spornej działki stanowiącej własność Skarbu Państwa, (czego sama skarżąca nie kwestionuje), przez skarżącą oraz jej poprzedników prawnych, a także wybudowanie na niej budynków i budowli nie generuje interesu prawnego skarżącej, a umożliwia jedynie ewentualne dochodzenie odszkodowania za te naniesienia na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skarżącej z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Przy czym Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje orzeczenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.