I SA/Wa 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy O., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r" nr [...] stwierdzającą nabycie przez Miasto O., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nabycia własności w/w nieruchomości przez Gminę O. W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto O., z mocy prawa, własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nabycia tej nieruchomości przez Gminę O. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej, jak i drugiej Gminy. Mimo to Wojewoda uznał za uzasadnione stwierdzenie, że nieruchomość stała się własnością Gminy Miejskiej O. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Wójt Gminy O., domagając się stwierdzenia nabycia własności spornej nieruchomości przez Gminę O. Wójt stwierdził, iż wobec niefunkcjonowania w dniu 27 maja 1990 r. organów Gminy Miasto O., nie jest możliwe nabycie przez tę Gminę z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna. Wojewoda ustosunkowując się do treści odwołania podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i podkreślił, iż do tej pory żadna decyzja komunalizacyjna stwierdzająca nabycie własności mienia, z mocy prawa, przez Gminę Miasto O., nie była kwestionowana przez Gminę O., jako stwierdzająca nabycie mienia przez gminę niewłaściwą. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniła, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma pojęcie "gminy właściwej" użyte w treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie Komisji pojęcie to, ze względów porządkujących, oznacza gminę położenia nieruchomości. W tym względzie organ podzielił argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 2184/98, w którym Sąd wypowiedział się negatywnie na temat konsekwencji komunalizacyjnych na rzecz gminy działającej przez swe organy na terenie innej gminy. Komisja wyjaśniła ponadto, że bezspornym jest, iż w dniu 27 maja 1990 r. istniała Gmina Miejska O., na terenie której znajduje się sporna nieruchomość. Dodała, że nieistotne są przy tym podnoszone przez odwołującego okoliczności dotyczące funkcjonowania jej organów, ponieważ rozstrzygający jest stan prawny polegający na istnieniu jednostki samorządowej. Analogia stanu faktycznego objętego w/w wyrokiem do stanu faktycznego w sprawie niniejszej powoduje, w ocenie Komisji, zasadność powołania się na to orzeczenie przy ocenie trafności odwołania. W tym stanie rzeczy Komisja stwierdziła, że nie można zgodzić się z jego treścią, która zmierza do stwierdzenia nabycia własności mienia przez Gminę, na której terenie to mienie się nie znajduje. Prawidłowe jest zatem stwierdzenie nabycia własności spornej nieruchomości na rzecz Miasta O., tj. gminy położenia nieruchomości. Kryterium obszaru, na którym położona jest komunalizowana nieruchomość, ma znaczenie istotnie porządkujące stosunki własnościowe na przedmiotowym gruncie, nie uniemożliwiając jednak Gminie O., na innej zasadzie, korzystania z przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że ewentualne pojawienie się decyzji komunalizacyjnej na rzecz Gminy O. w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej na terenie Gminy Miasto O., kolidowałoby z innymi analogicznymi decyzjami na rzecz Miasta O., których nie kwestionowała Gmina O. Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. wniosła Gmina O., reprezentowana przez r.pr. M.S., zarzucając naruszenie: 1. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwienia sprawy, 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz 3. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa ustanawiających zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie prawa, a nie wyroków sądowych zapadłych w innych sprawach. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że negatywne wypowiedzenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na temat konsekwencji komunalizacyjnych na rzecz innej gminy w stosunku do mienia ogólnonarodowego położonego na terenie innej gminy, ale w innej sprawie, zaistniałej na gruncie istotnie odmiennego stanu faktycznego, nie może usprawiedliwiać odstąpienia przez organy administracji publicznej od respektowania ustawowo określonych przesłanek zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca stwierdziła, że znamiennym jest, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zakwestionowała, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała do Miejskiej Rady Narodowej w O. i do Naczelnika Miasta O. ze względu na to, że w tej dacie organy te nie istniały, lecz stwierdziła jedynie, że "rozstrzygający jest stan prawny polegający na istnieniu jednostki samorządowej" oraz "analogia stanu faktycznego objętego ww. wyrokiem do stanu faktycznego w sprawie niniejszej". Tymczasem - zdaniem Gminy - jedyną podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie powinien być przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W skardze pełnomocnik Gminy podkreślił ponadto, że bez znaczenia pozostaje kwestia, iż skarżąca wcześniej nie podnosiła zastrzeżeń wobec aktów komunalizacyjnych podejmowanych na rzecz Gminy Miasta O. wobec składników mienia ogólnonarodowego, znajdującego się na terenie Gminy Miasta O. Nie ma też znaczenia okoliczność, iż na spornej nieruchomości posadowiony jest budynek obecnego ratusza. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik Gminy O. poparł skargę i oświadczył, że nie kwestionuje faktu, że jeśli chodzi o inne składniki majątku, to były wydawane decyzje komunalizacyjne na rzecz Miasta O. i że decyzje te nie były zaskarżane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa ). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...] , położona w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb [...] , objęta księgą wieczystą [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wyjaśnić przy tym należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. W przedmiotowej sprawie sporną kwestią jest , na rzecz której gminy winna nastąpić komunalizacja – czy na rzecz Miasta O. czy też Gminy O. Zasadniczym problemem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Decydujące znaczenie mają tu dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz wskazanie gminy, na własność której dane mienie ma przejść. Określenia "gmina właściwa" oraz "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 tej ustawy są pojęciami niezdefiniowanym w ustawie i ich wykładnia została dokonana przez orzecznictwo i doktrynę . Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa, mieniem właściwej gminy. Określenie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa. Wskazana wyżej wykładnia pojęcie "gmina właściwa" wskazuje wyraźnie na gminę miejsca położenia nieruchomości . Również przepisy zawarte w art. 6 Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie terytorialnym , określające gminę jako wspólnotę samorządową , której zadaniem jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej , wskazuje na to , że określenie " gminy właściwe" odnosi się do tych gmin , na terenie których położone są grunty. Prawidłowo zatem organy uznały i niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd, że pojęcie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - oznacza gminę, na obszarze której położone są komunalizowane nieruchomości. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organów , że to Miasto O. w dacie 27 maja 1990 r. nabyło prawo do przedmiotowej działki nr [...], zabudowanej budynkiem ratusza. W dacie tej istniały bowiem dwie jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasto O. oraz Gmina O. utworzone na gruncie obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 20 lipca 1983 r.- o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 i z 1989 r. Nr 34, poz. 178) . Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1989 r. w sprawie utworzenia miasta O. w województwie [...] (M.P. z dnia [...] grudnia 1989 r.) "Tworzy się miasto O. w województwie [...]. W skład miasta O. wchodzi obszar o powierzchni [...] ha z terenu wsi O. z gminy O. (...) Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1990 r." Analizując treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, który brzmi: " Tworzenie, łączenie i znoszenie jednostek podziału terytorialnego stopnia podstawowego oraz zmiany ich nazw i ustalanie siedzib ich rad narodowych następuje w drodze uchwały Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii lub na wniosek właściwej wojewódzkiej rady narodowej", dochodzi się do wniosku, że z dniem 1 stycznia 1990 r. powstała jednostka podziału terytorialnego stopnia podstawowego Miasto O. Nie jest też kwestią sporną , że działka nr [...] znajduje się na terenie nowoutworzonej jednostki samorządu terytorialnego miasta O. Miasto O. istniało również w dacie 27 maja 1990 r. jako osoba prawna. Zdaniem sądu, nowa jednostka organizacyjna z momentem utworzenia posiadała również organy - rady narodowe - za pośrednictwem których mogła działać. Terenowe organy administracji państwowej – zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1983 r.- były organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych, działającymi w ramach ich właściwości terytorialnej. Należy bowiem rozróżnić dwie kwestie: istnienie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniego stopnia oraz obsadę osobową tych organów wykonawczych. Brak składu osobowego rad narodowych nie oznacza zatem nieistnienie samego organu , jak twierdzi skarżący . W tym miejscu należy przypomnieć cel wprowadzenia ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Proces komunalizacji określony w ww. ustawie z dnia 10 maja 1990 r. polegał na przekazaniu przez państwo (Skarb Państwa), własności określonych gruntów, w związku z przywróceniem w 1990 r. samorządu gminnego i koniecznością wyposażenia go w majątek. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – w tym przypadku do Miasta O. Prawidłowo zatem organy uznały , że podlega komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz miasta O. ze skutkami, które następują z dniem 27 maja 1990 r. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy Miejskiej O. i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Z przyczyn podanych wyżej za niezasadne należy uznać te zarzuty skargi , które odnoszą się do naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa , polegające zdaniem skarżącego, na działaniu przez organy prawa nie na podstawie prawa , lecz na podstawie wyroków sądowych zapadłych w innych sprawach. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z zarzutem , że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.. Jednak jest to uchybieniem procesowym, pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Bowiem w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej rozstrzygnięcia organów należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.