I SA/Wa 702/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lipca 1948 r. Prezydent [...] przywrócił J. G. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy Al. [...] w [...], oznaczonej nr hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. G., K. Z. oraz H. i W. S. Pismem z dnia 16 maja 2016r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1948r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. W toku postępowania organ nadzoru ustalił spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości określony w dekrecie z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy miał charakter prekluzyjny, nieprzywracalny, gdyż był to termin prawa materialnego. Przywrócenie tego terminu nie było więc możliwe ani w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym ani też w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dekret z dnia 26 października 1945r. ani też żaden inny przepis prawa nie przewidywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego, co oznacza, że decyzja z dnia [...] lipca 1948r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 1 dekretu i art. 41-43 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. Kolegium wskazało ponadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. stwierdzono wprawdzie niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji, ale nie spowodowało to zmiany normatywnej, w szczególności nie oznaczało derogacji tego przepisu. Ustawodawca nie wykonał obowiązku rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. G. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu poprzedniej decyzji tego samego organu i dodało, że fakt, iż dawny właściciel a później jego następcy prawni byli przekonani o "swojej ukształtowanej i trwałej sytuacji prawnej dotyczącej przysługujących im roszczeń związanych z nieruchomością" nie poskutkował uzdrowieniem (sanowaniem) wadliwej decyzji administracyjnej, na której oparli swoje przekonania. Treść dekretu z dnia 26 października 1945r. była podana do publicznej wiadomości, więc ani dawni właściciele nieruchomości ani też ich następcy prawni nie byli pozbawieni możliwości zapoznania się z jego przepisami i uświadomienia sobie, że nie ma tam przepisu, który pozwalał w jakichkolwiek okolicznościach przywrócić uchybiony termin do wniesienia wniosku o przyznanie prawa do gruntu. Ponadto ww. osoby mogły złożyć wniosek również później, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na okoliczność, że termin do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ma charakter zawity Kolegium przywołało szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. G. zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że J. G. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej po upływie terminu wskazanego w dekrecie z uwagi na to, że przebywał poza granicami kraju, pełniąc funkcje dyplomatyczne. W związku z powyższym złożył wniosek o przywrócenie terminu, który został uwzględniony. Ponadto wydano promesę, w której przyrzeczono J. G. przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, która następnie cofnięto. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, który stanowi o pominięciu prawodawczym, co zdaniem skarżącej nie wyklucza według judykatury możliwości stosownego "wypełnienia" owego pominięcia w procesie interpretacji prawa przez organ je stosujący, a co oznacza konieczność przyjęcia tzw. wykładni prokonstytucyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1948r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu. Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii w sposób zdecydowany wpływało na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. Systemy prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle odmiennie wygląda sytuacja w przypadku terminów prawa materialnego, których upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień. Za słuszny Sąd uznał pogląd wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera natomiast regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W tej sytuacji za prawidłowe Sąd uznał stanowisko wyrażone przez organ w obu decyzjach, stwierdzających nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1948r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, że w uchwale z dnia 14 października 1996r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie ujednolicenia orzeczniczego poglądu o prawnomaterialnym charakterze dekretowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej. W żadnej mierze uchwała ta nie wykreowała nowego poglądu w tym zakresie, dlatego nie można traktować jej za normatywne źródło sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.(por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1227/09, opublikowany orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy uznać, że w sprawie rozpoznawanej nie można mówić o zmianie wykładni czy też potrzebie wykładni, a jedynie o potrzebie jednoznacznego potwierdzenia, że poglądy wyrażane przez organy działające w podobnych sprawach kilkadziesiąt lat temu pozostawały w rażącej sprzeczności z treścią dekretu, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, w którym Trybunał orzekł " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" należy stwierdzić, że nie wywołuje on żadnych skutków w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia jednoznacznie wynika jaki jest charakter przedmiotowego wyroku. Jest to wyrok o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego, stanu prawnego, wyrok ten nie deroguje przepisu art.156§2 k.p.a. z systemu prawa, wyrok ten nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu, co do chwili obecnej nie nastapiło. Należy ponadto zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja z dnia [...] lipca 1948r., którą przywrócono J. G. poprzednikowi prawnemu skarżącej termin do złożenia wniosku z art.7 dekretu. A więc przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja, z której wynikałoby nabycie określonego prawa przez adresata decyzji. Złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art.7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też bezsporne jest, że adresatowi decyzji z dnia [...] lipca 1948r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącej stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu. W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę, że od wydania decyzji z dnia [...] lipca 1948r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, skarżąca (ani jej poprzednicy prawni) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.