I SA/Wa 702/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] o umorzeniu postępowania nadzorczego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. [...] stanowiąca obecnie m.in. część działki nr [...] i działkę nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Wcześniejsze oznaczenie nieruchomości to działka nr [...] przy ul. [...]/[...]. Z dniem 21 listopada 1945r. grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...]., a później Skarbu Państwa. Następnie stał się w dniu 27 maja 1990r. własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1991r. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność W. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło F. N. (poprzedniczce prawnej skarżących) przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1955r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1982r. nr [...] doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek. Decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955r. nr [...] oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadającym sprzedanym lokalom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Prezydent W. w stosunku do działek nr [...] i [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego, zaś w stosunku do działki nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego na rzecz M. B. w 1/2 części i K. J. w 1/2 części. W dniu 17 maja 2017r. M.B. i K.J. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1982 r., na podstawie której doszło do sprzedaży lokalu nr [...] ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie nadzorcze z powodu braku interesu prawnego skarżących do zainicjowania przedmiotowego postępowania. Kolegium stwierdziło, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało już wszczęte, to z ww. przyczyny jako bezprzedmiotowe należało je umorzyć. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły M.B. i K.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2016r. nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawczyniom przyznania prawa użytkowania wieczystego do części dawnej działki hipotecznej nr [...] znajdującej się pod budynkiem mieszkalnym, ponieważ budynek ze względu na datę powstania - rok 1957 - nie mógł być przedmiotem prawa własności przeddekretowego właściciela nieruchomości, a następnie wraz z częścią gruntu pod nim przedmiotem roszczeń jego następców prawnych. Nie mając prawa do gruntu wnioskodawczynie nie mogły więc skutecznie zakwestionować decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonego przy ul. [...]. Ich roszczenia dekretowe zostały załatwione odmownie ostateczną decyzją administracyjną. Zatem wszczęte niezasadnie na ich wniosek postępowanie nadzorcze stało się bezprzedmiotowe, a więc podlegające umorzeniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M.B. i K.J. zarzucając organowi bezkrytyczne odmówienie im interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie stanowiącym przed wejściem w życie dekretu warszawskiego własność ich babki. Przy prawidłowym bowiem postępowaniu grunt ten nie powinien być nigdy zabudowany i przekazany innym osobom. Zdaniem skarżących bez wzruszenia decyzji o sprzedaży lokali nie będą mogły dochodzić odszkodowania za grunt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie, stanowi kwestia materialnoprawna. W sprawie należy bowiem rozstrzygnąć, czy następca prawny byłego właściciela tzw. nieruchomości [...], któremu właściwy organ, prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], posiada interes prawny, by (po wydaniu odmownej decyzji "dekretowej") wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posadowionym na tym gruncie, wybudowanym po wejściu w życie dekretu warszawskiego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało przy tym zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, że jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi zatem wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, wskazać należy, że zawarte w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. Wyjaśnić należy, że w sytuacji, w której została wydana decyzja orzekająca o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do odpowiadającemu mu udziału w gruncie obejmującym dawną nieruchomość [...], nie ulega wątpliwości, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku dekretowego. Takie prawo daje mu fakt posiadania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swoje źródło we wspomnianym wyżej art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednakże w sytuacji, kiedy prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do przedmiotowego gruntu. Z tego powodu osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała jednak odmiennie. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania z wniosku dekretowego ostateczną decyzją Prezydent W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą organ odmówił skarżącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, skarżące pismem z dnia 16 maja 2017 r. zdecydowały się zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania do części gruntu. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż z uwagi na przesłankę podmiotową (brak legitymacji wnioskodawczyń do zainicjowania postępowania nadzorczego) prowadzenie wszczętego uprzednio postępowania stało się bezprzedmiotowe. Strona skarżąca utraciła bowiem ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. W dacie wniesienia żądania skarżące nie mogły już bowiem wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny w postępowaniu nadzorczym. Zatem wbrew stanowisku skarżących nie można było w analizowanym przypadku twierdzić, że na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji posiadały one tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki. Skoro na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego roszczenie oparte na przepisie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. po stronie skarżących już nie istniało, to fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób nie miał już żadnego wpływ na ich sytuację prawną. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że interes prawny musi być aktualny i konkretny, a nie tylko hipotetyczny. Oznacza to, że niezasadny jest zawarty w skardze pogląd, że organ nadzoru niesłusznie odmówił skarżącym statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto jak zasadnie wskazał organ nadzoru, poprzedniczka prawna skarżących nie była właścicielką budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie, ponieważ został on wzniesiony w 1957r., co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżące. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]. Jest poza sporem, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa była objęta przepisami dekretu, które weszły w życie w dniu 21 listopada 1945r. W tym dniu przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana. Zgodnie zaś z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficio solo cedit. Budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. W związku zatem z okolicznością, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1957r. nie znajduje zastosowania art. 5 dekretu, a budynek nie jest objęty przepisami dekretu, co w konsekwencji oznacza, że budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie, którego własność przeszła na rzecz gminy W., nie stanowi odrębnej własności dotychczasowej właścicielki lub jej następców prawnych. Z powyższych względów aktualnej i realnej podstawy interesu prawnego wnioskodawców nie stanowił także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Regulacja ta stanowiła podstawę aktualnego i realnego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r. Jednak wobec rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek, nie sposób na podstawie przepisów dekretu formułować twierdzeń o uprawnieniu spadkobierców byłego właściciela do tego gruntu tak długo, dopóki decyzja z dnia [...] maja 2016 r. wywołuje skutki prawne. Skutkiem prawnym zaś tej decyzji jest to, że skarżący aktualnie nie posiadają prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ani roszczenia o jego ustanowienie. Nie mogą zaś opierać swojego interesu prawnego na hipotetycznym założeniu, że wzruszenie kwestionowanej decyzji doprowadzić może w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania odszkodowania, gdyż świadczy to jedynie o interesie przyszłym i niepewnym, nie zaś aktualnym i realnym. Podsumowując, stwierdzić należy, że cechą interesu prawnego jest jego realność, tzn. musi on istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes hipotetyczny, przeszły czy przyszły. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli (ich spadkobierców). Oznacza to, że skarżące posiadały ewentualny interes prawny jedynie do momentu ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.