I SA/Wa 705/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. K. B. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia, a Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania prawa do tego zasiłku, ponieważ wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, w szczególności przesłanek zawartych w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej odwołała się K. B., wskazując, że spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych; podniosła, iż ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, tym samym nie przebywa w instytucji zapewniającej nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie uprawnionej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, przysługuje m. in. osobie, która ukończyła 75 rok życia. Z art. 16 ust. 6 tej ustawy wynika, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Przepis ten sformułowany jest jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że świadczenia - zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny często mylone ze względu na podobieństwo nazw - są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny - charakter pomocniczy. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1999 r., IIUKN 509/98, PP 1999, nr 8, zob. również wyrok SA w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r. sygn. akt III AUa 238/99, OSA 2000, z. 1, poz. 3). W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (por. wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r. sygn. akt II UKN 371/98, OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa co potwierdza art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2009 r., z którego treści wynika, że ZUS wydał decyzję o przyznaniu K. B. dodatku pielęgnacyjnego. Natomiast dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu K. B. został wstrzymany. Zatem, skarżąca spełnia warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże ze względu na treść art. 75 ust. 4 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny został zawieszony. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem "Osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu." Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż ze względu na przysługujące K. B. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego - zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać jej przyznany, a zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, gdyż art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku. Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, a zatem organ nie może przyznać świadczenia wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż nie dopatrzyło się sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wbrew przepisom ustawy i określonym w niej normom wywołałoby ten skutek, że decyzja z powodu rażącego naruszenia prawa byłaby nieważna. Wykluczenie zaś elementu uznaniowości organu podejmującego w tym przedmiocie decyzję, uniemożliwia przyjęcie pozaustawowych kryteriów przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Kryteria jakie należy spełniać aby otrzymać zasiłek pielęgnacyjny są wymienione w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punktu widzenia najbardziej słusznej, jest niemożliwe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. B. i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podniosła, że stanowisko organów z punktu widzenia prawa jest zrozumiałe, jednakże skarżąca nie może się zgodzić z takim rozstrzygnięciem biorąc pod uwagę rzeczywisty stan sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich pismach do organu pierwszej instancji informuje, że skarżąca posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jednakże został on wstrzymany na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Jest to niezasadne, ponieważ dom pomocy społecznej, zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej i w związku z tym nie może być i nie jest zakładem opiekuńczo-leczniczym lub zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym. Prawo do dodatku pielęgnacyjnego, w przypadku skarżącej, zostało odebrane art. 158 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Zdaniem skarżącej, problemem w tej sytuacji jest brak decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającej wprost odebranie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje również możliwości zawieszania lub wstrzymywania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Aktualna decyzja waloryzacyjna jasno określa aktualne uprawnienia do dodatków, a w przypadku skarżącej, przy dodatku pielęgnacyjnym jest postawiona "kreska", którą można uznać, według skarżącej, za "nie dotyczy". Skarżąca podniosła, że nie posiada dokumentacji archiwalnej dotyczącej spraw związanych z dodatkiem pielęgnacyjnym wystawionej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Do domu pomocy społecznej została skierowana decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Ponosi częściową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej w wysokości 70% dochodu. Za pośrednictwem Domu Pomocy Społecznej [...] dopełniła obowiązku poinformowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zamieszkaniu w domu pomocy społecznej, mając także na uwadze art. 158 ustawy o pomocy społecznej, i zarzuciła, że z powyższego wynika, że w świetle prawa posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego a w rzeczywistości go nie otrzymuje, i taka sytuacja pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. o odmowie przyznania K. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem K. B. z dnia [...] marca 2009 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5 oraz ust. 6 tej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on osobie, która ukończyła 75 lat, jednakże nie przysługuje osobie, umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organu obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia. W świetle zebranych materiałów dowodowych takie stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j. t. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, który stanowi, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Z dniem 1 maja 2004 r. wszedł w życie art. 139 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.) zmieniający brzmienie art. 75 ust. 4 ustawy w taki sposób, że z placówek, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączono domy pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym tam przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny pomimo podobieństwa nazw, są świadczeniami rodzajowo odmiennymi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, natomiast zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocowy. Z rozróżnieniem tym związane są dwie odrębne podstawy prawne dla ewentualnego nabycia uprawnień do tych świadczeń. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt II UKN 371/98, publ. OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) rozstrzygał, że w razie zbiegu wypłacać powinno się dodatek pielęgnacyjny (finansowany z funduszu rentowego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. ABC, 2009, wyd. II.). Od dnia 1 stycznia 2004 r. dodatek ten przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu, stosownie do art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia 17 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że K. B. "jest uprawniona do wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat, ale nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego, ponieważ przebywa w Domu Pomocy Społecznej." Z informacji tej nie wynika, a organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy była wydana decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, jeśli tak – to kiedy, i co oznacza sformułowanie "nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego, ponieważ przebywa w Domu Pomocy Społecznej.", a ewentualnie, od jakiej daty wypłata dodatku została wstrzymana. Z art. 134 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, która winna wskazywać przyczynę wstrzymania wypłaty świadczenia, a w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji; w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2009 r., w pkt II.1 tej decyzji odnoszącym się do przysługujących do emerytury dodatków – wykreślono kwotę dodatku pielęgnacyjnego. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych." W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej (w wysokości 70% swoich dochodów), a więc nie przebywa w domu pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie i tylko z tego powodu organy orzekające nie mogą odmówić jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały, i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej i prawidłowe uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji dołączy do akt sprawy potwierdzoną za zgodność kserokopię decyzji, która będzie potwierdzała fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto organ ustali, czy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to kiedy i z jakiej przyczyny wypłata ta została wstrzymana. Na tej podstawie organ dokona oceny, czy okoliczności te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.