I SA/Wa 706/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku S. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] o zwrocie S. W. wniosku o odszkodowanie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. o uwłaszczeniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa, w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w W. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2008 r. S. W. wystąpił do Ministra Budownictwa o przyznanie, w trybie art. 160 KPA, odszkodowania za bezprawne uwłaszczenie, mimo złożonego wniosku o zwrot działki [...]. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o zwrocie S. W. wniosku o odszkodowanie. Od powyższego postanowienia S. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie do dnia 1 września 2004 r. sprawy przedmiotowego odszkodowania były regulowane przez art. 160 KPA. Przepis ten stracił moc na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle natomiast art. 5 tej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się art. 160 KPA. Minister zauważył, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., dotycząca legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r., została wydana po dniu 1 września 2004 r. a więc łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po tym dniu. Nie jest przy tym możliwe rozdzielanie tych spraw i odnoszenie kwestii terminu tylko do wadliwości decyzji Wojewody, bez uwzględnienia późniejszej decyzji organu naczelnego. Dopiero bowiem z tego orzeczenia wynika wadliwość decyzji Wojewody. W ocenie Ministra przyjęcie odmiennego poglądu, co do możliwości wydawania decyzji o odszkodowaniu w trybie uchylonego art. 160 KPA, w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r. o przekazaniu przedmiotowych spraw do właściwości sądów powszechnym byłyby martwe. Zdaniem organu oznacza to, że w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a z właściwym powództwem należy wystąpić do sądu powszechnego. Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 160 KPA poprzez jego niezastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 6 KPA, to jest zasady działania przez organy władzy publicznej na podstawie przepisów prawa; art. 8 KPA, to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu podał, że nie jest zasadny pogląd wyrażony w wymienionych wyżej stanowieniach Ministra Infrastruktury, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która to nowela uchylała m.in. przepis art. 160 KPA. Przyjęcie prawidłowej interpretacji art. 5 ustawy nowelizującej prowadzić musi do wniosku, że zdarzeniem prawnym wywołującym szkodę była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r., dlatego też uzasadnione jest zastosowanie art. 160 KPA. Przepis ten stanowi w tym wypadku samodzielną podstawę odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 KPA. Niezgodność z prawem zostaje jedynie potwierdzona - ze skutkiem ex tunc - decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności, która otwiera możliwość dochodzenia odszkodowania. Skarżący zauważył, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/2006 wskazano, że przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. Na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 KPA źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i jej dotyczy bezprawność. Trudno łączyć zatem powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji. Należy przyjąć, że w omawianej sytuacji delikt stanowi wydanie decyzji naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2001 r., I CKN 117/00, (Palestra 2001 nr 5-6, s. 203) stwierdzono nawet, że orzeczenie administracyjne stanowi "przyczynę sprawczą wyrządzenia szkody". Za odmienną oceną nie może przemawiać konieczność prejudycjalnego stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej. Ponadto, zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/2005 "z art. 3 KC i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny i niektórych innych ustaw wynika wskazówka, jaki stan prawny należy uwzględniać przy ocenie zdarzeń zaistniałych w poszczególnych okresach. Najogólniej mówiąc, należy stosować prawo obowiązujące w chwili zaistnienia zdarzenia wywołującego szkodę. Stosując tę regułę stwierdzić należy, że do oceny odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed dniem 17 października 1997 r., należy stosować art. 417-421 KC, a także przepisy szczególne, o których stanowił art. 421 KC, przede wszystkim art. 153, 160 i 161 KPA. Dlatego też do zdarzeń prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. (decyzja Wojewody [...] z [...] października 1992 r.) nie ma zastosowania art. 4171 KC, a art. 160 KPA. Niezależnie od powyższego skarżący stwierdził, że niezastosowanie przez organ administracji publicznej art. 160 KPA i błędne zastosowanie art. 5 ustawy zmieniającej Kodeks cywilny narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 KPA oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającą z art. 8 KPA). Poza tym skarżący podniósł, że jego pełnomocnik wystąpił do Sądu Okręgowego w W. [...] z pozwem o odszkodowanie na podstawie art. 4171 § 1 KC, jednakże Sąd ten odrzucił pozew, z uwagi na czasową niedopuszczalność drogi sądowej wobec nie wyczerpania drogi postępowania administracyjnego w toku dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ponadto Sąd Okręgowy - powołując się na utrwalone orzecznictwo - stwierdził, że w wypadku dochodzenia roszczeń za szkody powstałe na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, w każdym wypadku zdarzeniem wywołującym szkodę będzie orzeczenie administracyjne, co do którego organ administracyjny stwierdził nieważność lub orzekł, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa i to bez względu, kiedy została wydana decyzja administracyjna w trybie nadzorczym. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 160 KPA. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] było prawomocne. Do organu administracji nie należy zaś wyjaśnianie sprzecznych co do istoty sprawy rozstrzygnięć sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację ma bowiem S. W. twierdząc, że w niniejszej sprawie może mieć znaczenie podnoszona w zażaleniu i skardze kwestia odrzucenia pozwu przez Sąd Okręgowy w W., z powodu niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. wydaną z naruszeniem prawa, w części dotyczącej działki nr [...]. Uszło uwadze Ministra Infrastruktury, że zgodnie z art. 66 § 4 KPA organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Z przepisem tym koresponduje art. Art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Sąd zauważa, że przepisy procedury administracyjnej i cywilnej nie przewidują wdania się przez organ administracji publicznej i sąd powszechny (cywilny) w spór kompetencyjny, w sytuacji gdy oba te podmioty uznają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy. Wobec tego kwestią właściwości w rozpatrzeniu sprawy rządzi w takim przypadku zasada, zgodnie z którą prawomocne orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające właściwość organu administracji publicznej w danego rodzaju sprawie wiąże organ, jeżeli sąd powszechny orzekł w sprawie jako pierwszy, a jego orzeczenie stało się prawomocne. Taka sytuacja może mieć miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek S. W. z dnia 12 lutego 2008 r. o przyznanie odszkodowania wpłynął do Ministra Budownictwa w dniu 15 lutego 2008 r. ), a więc po wydaniu przez Sąd Okręgowy w W. postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] o odrzuceniu pozwu. Skoro więc Minister Infrastruktury przed orzeczeniem o zwrocie wniosku nie wyjaśnił, czy i kiedy postanowienie Sądu Okręgowego w W. o odrzuceniu pozwu stało się prawomocne, to Sąd uznał, że postanowienia organu z dnia [...] marca 2008 r. i z dnia [...] lutego 2008 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 66 § 3 i 4 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).