I SA/Wa 706/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. SA/ wa UZ A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. O. w kwocie [...] zł za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomość, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr[...], przeznaczonej na cele budowy I etapu obwodnicy m. [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...][...] odcinek od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona w W., gmina[...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 roku, nr[...], została przeznaczona na cele budowy I etapu obwodnicy m. [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...][...] odcinek od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Pismem z dnia 1 września 2010 roku Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarbu Państwa, na podstawie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku. Decyzją z dnia [...] września 2010 roku, nr[...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. O. w kwocie [...] zł za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomość, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., gmina [...] oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył S. O. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury stwierdził , iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. 2008 r. nr 193, póz. 1194 ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Organ podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Ww. przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]ha, położonej w W., gmina[...], stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...]przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. W badanym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W informacjach wstępnych biegły wskazał, że przedmiotem oszacowania jest prawo własności nieruchomości położonej na terenie wiejskim zabudowanym, w pewnym oddaleniu od centrum. Znajduje się na terenach wykorzystywanych obecnie na cele rolnicze. W otoczeniu wycenianych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny wykorzystywane rolniczo, tereny leśne, tereny łąk i pastwisk. Biegły wskazał, że w dokumentach planowania przestrzennego teren, na którym leży wyceniana działka nie występuje. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy określił rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, położonych w pobliżu przedmiotu wyceny, na terenie powiatu, w którym się znajduje. Ceny były badane w okresie od stycznia 2009 roku do dnia wyceny. Do ostatecznej analizy biegły przyjął 14 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Jednostkowe ceny analizowanych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym wahały się od [...].zł/m do około [...] zł/m .W oparciu o cenę maksymalną i minimalną uzyskaną za nieruchomości podobne biegły określił cenę średnią l m gruntu na kwotę [...] zł, która została skorygowana współczynnikiem 0,812 uwzględniającym cechy rynkowe. Ostatecznie wartość 1 m2 gruntu została oszacowana na kwotę [...]zł. Wartość wycenianej nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę [...] zł i w takiej wysokości zostało przyznane odszkodowanie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku. Zdaniem organu analiza sporządzonego operatu szacunkowego wskazuje, że został on sporządzony prawidłowo. Odpowiada on obowiązującym w tej materii przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 roku. Minister Infrastruktur za niezasadny uznał zarzut dotyczący nieprawidłowego zakwalifikowania przez biegłego wycenianej nieruchomości jako grunt rolny. W warunkach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż działka nr [...] nie jest objęta ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy. Stąd też prawidłowo biegły przyjął, że faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości to użytek rolny. Niedopuszczalnym byłoby zatem przyjęcie, że szacowana nieruchomość stanowi grunt budowlany. Odnośnie zaś do żądania wykupu przez Skarb Państwa pozostałych działek, powstałych w wyniku podziału, organ zauważył, że w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowe-wymienny m. W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 ww. ustawy), nabycie to nie ma jednak charakteru sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury dnia [...] września 2009r.,do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. O. zarzucając: – naruszenie art. 21 Konstytucji RP nakazującej ochronę własności i zezwalającej na pozbawienie własności jedynie za słusznym odszkodowaniem , – naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzez wydanie decyzji opartej na niewłaściwie sporządzonym operacie szacunkowym nieruchomości , zawierającym zaniżone współczynniki gradacji wartości nieruchomości, – naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 z późń .zm.) poprzez oparcie decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym w zakresie przyjętych do porównań nieruchomości, – naruszenie art. 80 kpa poprzez pominięcie przez organy orzekające obowiązku wyjaśnienia i rozważenia, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z zastosowanej metody wyceny, – naruszenie art. 10 kpa w zakresie prawa strony skarżącej do zapoznania się z treścią operatu szacunkowego i pominięcie przez Wojewodę [...] jak i przez organ I instancji wniesionych do niego zastrzeżeń , - naruszenie art. 89§ 2 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez pominięcie obowiązku przeprowadzenia rozprawy . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyła się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) W niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji obwodnicy Miasta [...] wydana została w dniu [...] stycznia 2009 roku , a następnie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. Z przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – w brzmieniu obowiązującym po dniu 28 grudnia 2008 roku wynika, że wysokość odszkodowania , o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości z dnia , w którym następuje ustalanie odszkodowania . Z przepisu art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. Z kolei art. 134 stanowi , że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Zgodnie z art. 151 ust. 1 wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z dyspozycji art. 154 wynika zaś, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną niezabudowaną zarówno na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Takie ustalenie wynikają z wypisu z rejestru gruntów, gdzie przeznaczenie działki nr [...] ( z podziału której powstał działka nr [...] określone zostało jako grunt rolny klasy III a. Zdaniem Sądu, z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika wprost, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonując wyceny w sprawie niniejszej zastosował podejście porównawcze i uwzględniając charakter rynku wybrał jako najwłaściwszą metodę korygowania ceny średniej. Jak wynika z operatu przyjęto rynek nieruchomości niezabudowanych , nabywanych pod budowę obwodnicy L. położonych w miejscowościach W. , B., G. oraz L . Do wyceny przyjęto 15 transakcji w cenie m. kw. : [...]zł –[...]zł., co daje cenę średnią [...]zł /m. kw. Po skorygowaniu ceny średniej wskaźnikami odzwierciedlającymi różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania uzyskano wartość rynkową [...]zł za m. kw. Wartość ta jest ulokowana na poziomie nieco poniżej średniej ceny transakcyjnej za nieruchomości stanowiące podstawę wyceny. Reasumując stwierdzić należy, iż ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe takie jak: położenie i otoczenie nieruchomości, dojazd, dostęp , uzbrojenie terenu. Analiza operatu szacunkowego wskazuje, iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa, spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w szczególności w § 55 ust. 2 i 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nadto opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Nie może więc odnieść skutku zarzut skarżącego o nieuwzględnieniu w operacie wartości nieruchomości jako działki budowlanej . Załączone do skargi oferty zakupu działek budowlanych położonych w L. nie są cenami, które zapłacono a cenami oczekiwanymi przez sprzedawców; nadto nie są to ceny uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w związku z tym nie mogą być porównywane z ceną wskazaną w operacie. Skarżący nie uwzględnił tego, że w niniejszej sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży, ale celem tym było określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel – pod inwestycję drogową. W tym drugim zaś przypadku rzeczoznawca majątkowy musiał zastosować się do treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. zastosować przy wycenie podejście porównawcze przyjmując do porównań tylko i wyłącznie ceny transakcyjne gruntów uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W tej sytuacji normalną rzeczą jest to, że grunt, w stosunku do którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej ma dużo mniejszą wartość, niż ten nieobjęty realizacją celu publicznego, który można sprzedać na cele rekreacyjne, czy budowlane. W tej sytuacji subiektywne przekonanie skarżącego o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, nie poparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, stanowi polemikę z ustaleniami biegłego i nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki nr[...] dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, że odszkodowanie zostało ustalone wbrew zasadzie słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego (art. 21 Konstytucji RP) to nie można się z nim . W oparciu o zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 Konstytucji RP organ I instancji rozstrzygnął przedmiotową sprawę na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszeni art. 10 kpa, gdyż przed wydaniem decyzji skarżący został zapoznany ze zgromadzonym materiałem dowodowym w tym również z operatem szacunkowym. W terminie zakreślonym przez organ I instancji nie wpłynęły zarzuty do co do operatu. Również za nie zasadny , w okolicznościach przedmiotowej sprawy, uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, iż zaistniały okoliczności do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Obowiązek zaś przeprowadzenia rozprawy obciąża organ wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi - co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.