I SA/Wa 708/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 104 i 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy z jej wniosku z dnia 15 listopada 2007 r. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na podjęciu przez Ministra Skarbu Państwa działań zmierzających do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 , obręb [...] jedn. ewid. [...], będącej przedmiotem darowizny oraz wkładu na rzecz [...] Fundacji [...] w K., jako wykorzystanych niezgodnie z jej celem, a wywłaszczonych uprzednio na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę szpitala [...] w P., powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. (sygn. [...]), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o odmowie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K., realizującego zadania administracji rządowej w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wyżej opisanych niewykorzystanych na cel ich nabycia (wywłaszczenia). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu wniosku J. P. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które wyłoniło się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości nie wykorzystanej na cel ich nabycia, wydał decyzję odmawiającą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego opisanego w tym wniosku. Organ podniósł, że z uzasadnienia wniosku wynikało, że od dnia 11 maja 2000 r. prowadzone jest, w trybie art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położnych w K., oznaczonych jako działki nr [...]. Wnioskodawczyni podała we wniosku, że Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. zawiesił postępowanie z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia 21 września 1998 r. przenoszącej prawo własności nieruchomości, których dotyczy postępowanie przed Prezydentem Miasta K. Minister Skarbu Państwa wskazał, że dnia 18 stycznia 2008 r. do Ministra wpłynął wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt I [...], z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa i [...] Fundacji [...] w K. o stwierdzenie nieważności umowy darowizny - wydany na skutek apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. [...]. Wyrokiem tym Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda, potwierdzając tym samym prawidłowość orzeczenia Sądu Okręgowego uznającego powództwo za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu orzeczenia wyraził pogląd, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej umowy w oparciu o art. 58 § 1 kc w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia że nieruchomość nabyta (wywłaszczona) od powoda przez Skarb Państwa została w związku z zawarciem przez pozwanych kwestionowanej umowy z dnia 12 września 1998 r. użyta na inny cel, niż określony w umowie oraz że niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 136 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc nie zawiadamianie poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie skutkuje nieważnością czynności prawnej dokonanej z naruszeniem tego obowiązku. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że Sąd Apelacyjny w powyższym wyroku nie zakwestionował prawnej dopuszczalności przekazania przez Ministra Skarbu Państwa nieruchomości Skarbu Państwa, w drodze darowizny lub tytułem wkładu na rzecz fundacji. W ocenie organu wobec rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny kwestii ważności umowy darowizny, która była zagadnieniem prejudycjalnym (o treści zagadnienia prejudycjalnego Prezydent Miasta K. jednoznacznie poinformował Ministra Skarbu Państwa w piśmie z dnia 12 września 2007 r.) - stanowiącym zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem Miasta - brak jest podstaw do wypowiadania się przez organ administracji jakim jest Minister Skarbu Państwa w powyższej kwestii. Minister podniósł, że żądanie formułowane jako "spowodowanie przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu" nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 kpa, ale żądaniem określonego - kształtującego prawo, zachowania się organu Państwa poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz [...] Fundacji [...] w K. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa powołane w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. i Naczelnego Sądu Administracyjnego), nie mają zastosowania w sprawie niniejszej, wobec ustalenia przez sąd cywilny - Sąd Apelacyjny w K., braku podstaw do twierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość została użyta na inny cel, niż cel, na który została wywłaszczona. Wydanie przez Sąd Apelacyjny w K. wyroku spowodowało, zdaniem organu, ustanie przesłanki do zawieszenia postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz orzeczenia sądów administracyjnych wydane w związku z zapadłymi decyzjami w tej sprawie. Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Minister Skarbu Państwa przytaczając tendencyjnie niewielki fragment uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w K. wyciąga z niego, fałszywy wniosek, że przekazanie nieruchomości było prawnie dopuszczalne i błędnie uznaje, ze wyrok sądowy zwalnia go od jakiegokolwiek działania w sprawie, mimo że nieruchomości wnioskowane do zwrotu nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżąca podniosła, że Minister Skarbu Państwa wadliwie uznał, że nie musi stosować się do przepisu art. 100 § 1 kpa oraz do zapadłego w tej sprawie, prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oraz innych wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawie nieruchomości wywłaszczonych na cel budowy Szpitala [...]. Skarżąca podała, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a na wywłaszczonych nieruchomościach prowadzona jest budowa osiedla mieszkaniowego. Skarżąca wskazała, że nie jest zagadnieniem wstępnym, jak uważa Minister Skarbu Państwa w zaskarżonej decyzji, ustalenie przez sąd powszechny zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] mocą której Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz [...] Fundacji [...] w K. Termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt.4 Kpa, oznacza bowiem takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie leży całkowicie w gestii i kompetencjach Ministra Skarbu Państwa, gdyż Minister poprzez swoich przedstawicieli w Komisji Rewizyjnej całkowicie kontroluje działalność Fundacji w zakresie gospodarki nieruchomościami, a więc był w przeszłości i jest nadal zdolny do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na przywróceniu władania Skarbu Państwa nad nieruchomościami podlegającymi obowiązkowi zwrotu. Zdaniem skarżącej potwierdzenie kontroli Skarbu Państwa nad przekazanymi Fundacji nieruchomościami jest Uchwała Nr [...] Komisji Rewizyjnej [...] Fundacji [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzająca plan sprzedaży części nieruchomości Fundacji. Wobec tego Komisja Rewizyjna może zdecydować o zwrocie wywłaszczonych działek Skarbowi Państwa, co stanowić będzie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego występującego w tej sprawie. Skarżąca powołują się na przepis art. 100 § 1 kpa wskazała że nie występowała do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Podniosła, że Sąd powszechny nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego w tej sprawie, ponieważ ani strona ani organ nie wystąpiły o to, zgodnie z wymogami przepisu art. 100 § 1 Kpa, i nie sprecyzowały, na czym zagadnienie wstępne miałoby polegać. Podsumowując skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w przepisach kpa, to jest zasadę działania organów administracyjnych zgodnie z obowiązującym prawem (art. 6 kpa) oraz zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa.). Podniosła, że Minister Skarbu Państwa naruszył również zawarta w przepisie art. 10 § 1 kpa zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego gwarantującą stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, bowiem nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania dowodowego, co było tym bardziej istotne, ze równocześnie nie dotrzymywał terminów załatwiania spraw przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że pismo z dnia 15 listopada 2007 r. - w którym strona domaga się określonych działań ze strony Ministra Skarbu Państwa nie zawiera wniosku o wyjaśnienie zagadnienia wstępnego. Wnioskodawczyni nie sprecyzowała takiego zagadnienia, a trudno zdaniem organu przyjąć, iż takim zagadnieniem wstępnym jest uznawane przez skarżącą spowodowanie przeniesienia przez Ministra Skarbu Państwa własności przedmiotowych nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa uznać należy, iż w świetle powołanych wyroków, gdzie sama skarżąca wskazała, iż Sądy dostrzegły konieczność ustalenia własności przedmiotowych nieruchomości i w tym celu także zawieszenia postępowania, uzasadnione było zawieszenie przez Prezydenta K. postępowania toczącego się za nr akt [...], z uwagi na sprawę cywilną z powództwa J. W., której przedmiotem jest ustalenie ważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że domaganie się podjęcia określonych czynności faktycznych, czy też innych działań, nie dotyczących rozstrzygnięcia kwestii prawnej, która pojawiła się w toku postępowania nie może być uznane za zagadnienie wstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Otóż skarżąca J. P. w piśmie z 15 listopada 2007 r., nazwanym wnioskiem o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, domagała się podjęcia przez Ministra Skarbu Państwa działań polegających na spowodowaniu przeniesienia własności nieruchomości opisanych w piśmie na rzecz Skarbu Państwa celem zwrotu ich skarżącej. Tak sformułowany wniosek jest faktycznie żądaniem podjęcia przez organ czynności cywilno- prawnych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Zważyć bowiem należy, że decyzją (a w takiej formie rozpoznane zostało żądanie skarżącej) organ może rozstrzygnąć jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej ,,na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz Art. 104, Nb 3,s. 473). W świetle powyższych stwierdzeń nie ma znaczenia fakt, że jako podstawę żądania skarżąca powołała przepis art. 100 § 1 kpa. Zasadniczą kwestią w każdej sprawie jest obiektywny charakter prawny żądania, np. czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu. Nie ma natomiast znaczenia, czy jest to zagadnienie wstępne, stanowiące przesłankę zawieszenia postępowania. W tym kontekście podnieść także należy, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie ma samodzielnego bytu prawnego. Może dotyczyć bowiem spraw z zakresu różnych gałęzi prawa, np. cywilnego, karnego, administracyjnego, unijnego. A więc stosownie do właściwości i rodzaju sprawy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępne może należeć do sądu powszechnego, np.: stwierdzeniu praw do spadku, zasiedzenie nieruchomości, stwierdzenie fałszerstwa dokumentu albo może być rozstrzygane przez ETS na skutek pytania prejudycjalnego sądu co do wykładni przepisów unijnych. Wobec tego nie zawsze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest dopuszczalne przez organ administracji publicznej. Jak wyżej zaznaczono, jedynie wówczas organ administracji publicznej może rozstrzygać w formie decyzji zarówno zagadnienie wstępne jak i każdą inną sprawę indywidualną (zgodnie z żądaniem strony lub odmawiając uwzględnienia żądania), gdy przepis prawa materialnego na to zezwala. A więc w niniejszej sprawie, aby organ mógł wydać decyzję odmawiającą spełnienia żądania skarżącej co do ponownego nabycia przez Skarb Państwa przekazanej umową darowizny i wkładu na rzecz fundacji nieruchomości, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Tymczasem taki przepis prawa nie istnieje w odniesieniu rozpatrywanej sprawy. Skoro już z samego podania wynika, że żądanie nie ma charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to organ obowiązany był zwrócić podanie skarżącej. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 kpa). W postanowieniu, o którym mowa w tym przepisie, należy określić przyczyny zwrotu podania. Zatem organ administracji błędnie uznał, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji; nie wziął bowiem pod uwagę treści przepisów prawa materialnego, których nawet nie wskazał w decyzji, poprzestając na powołaniu przepisów prawa procesowego. Tymczasem podanie (wniosek) wpływające do organu administracji z żądaniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (a także w każdej innej sprawie ) powinno w pierwszej kolejności podlegać ocenie, czy jest to sprawa indywidualna, która może być rozpoznana i rozstrzygana w formach prawnych stosowanych przez organy administracji publicznej. Bez tego ustalenia organ administracji nie może wszcząć postępowania i rozstrzygnąć sprawy w drodze decyzji lub w innej prawnej formie (np. postanowienia, aktu lub czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, w tym poprzez wydanie zaświadczenia). Taka sytuacja błędnej kwalifikacji podania doprowadziła do wydania decyzji, bez zbadania przez organ, czy dopuszczalne jest jej wydanie w przedmiotowej sprawie. Wymaga zwrócenia uwagi, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, nie wskazują ani na właściwość rzeczową organu ani na dopuszczalność rozstrzygania sprawy w drodze decyzji (co wyjaśniono wyżej), poprzestając jedynie na powołaniu przepisów art. 104 § 1 i art. 107 kpa. Skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygania w zakresie żądanym przez skarżącą w drodze decyzji, to wydanie takiej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2) in principio kpa), co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa.