I SA/Wa 708/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 stycznia 2023 r. nr KO-1068/4103/541/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 30 stycznia 2023 r. Nr KO/1068/4103/541/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Wójta Gminy [...] z 21 września 2022 r. Nr GOPS.4243.66.2022odmówiono o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, utrzymano tę decyzję w mocy. Stan faktyczny i prawny przestawiał się w sposób następujący. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem J. N. Decyzją organu I instancji z 21 września 2022 r. odmówiono przyznania jej tego świadczenia z uwagi na nie wykazanie aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie było związane z koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Ponadto organ I instancji wskazał na istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji (2 siostry) z których jedna jest jego opiekunem prawnym. Odwołanie wniosła skarżąca. SKO rozpoznając sprawę nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ II instancji, dokonując ponownych ustaleń faktycznych uznał, że istotnie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez Skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Organ ustalił, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez orzecznika ZUS nr [...] z 17 września 2021 r. Wbrew wywodom strony skarżącej nie jest ona jedyną osobą która zobowiązana jest do opieki nad bratem. Brat ma dwie siostry z których jedna jest jego opiekunem prawnym. Skarżąca nie jest osobą niepełnosprawną ani nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. W tym zakresie organ II instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz przesłanka określająca krąg osób zobowiązanych do alimentacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (D.U. 2022, poz. 615 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach". Jednakże organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek ten musi być ścisły. Jak ustalił organ II instancji skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo rolne z bratem, utrzymują się z renty po tacie w wysokości 2100 zł, mieszka z nimi syn skarżącej ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Opiekunem prawnym brata jest siostra A. N., która załatwia wszelkie sprawy urzędowe brata (renta, lekarz), wozi go w celu ich załatwienia, Druga siostra A. J. mieszka w tym samym domu na piętrze, pracuje zawodowo na trzy zmiany, nie pomaga przy bracie. Skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mamą, która zmarła w 2022 r., a która wcześniej opiekowała się bratem. Ojciec zmarł 2 lata temu. Skarżąca oświadczyła, że jest osobą zdrową nie ma przeciwskazań do pracy. Brat skarżącej ma zespół [...], ukończył szkołę specjalną, uczęszcza na warsztaty terapii zajęciowej do [...], które odbywają si" od poniedziałku do piątku od 9.15 do 14.15. Przyjeżdża po niego bus, który również go odwozi. Leczy się, w tym u lekarza psychiatry, Gdy brat jedzie na terapię skarżąca sprząta, gotuje, pierze. Po jego powrocie jedzą obiad, grają w gry, oglądają tv. Brat ma komputer, gra w gry komputerowe, układa puzzle, rysuje. Skarżąca pomaga mu w kąpieli, podaje leki. Skarżąca pracowała do 2006 r w sklepie, potem urodziła syna i pozostawała na urlopie macierzyńskim a potem przez 3 lata na urlopie wychowawczym. Potem pracowała jedynie dorywczo, odbyła staż w urzędzie skarbowym. W 2014 r. przeprowadziła się z synem do rodziców i pozostawała na ich utrzymaniu. Od 2013 do 2015 r. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności. Siostra A. J. nie posiada orzeczenie o niepełnosprawności, nie może zająć się bratem ponieważ opiekuje się swoimi dziećmi. Druga siostra, która jest opiekunem prawnym brata, odwiedza go 2 razy w tygodniu. Zdaniem organu II instancji, rezygnacja i niepodejmowanie pracy przez skarżącą nie są wynikiem konieczności sprawowania opieki nad bratem. Mogłaby podjąć pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy choćby z tego powodu, że brat połowę dnia spędza na terapii zajęciowej. Poza tym inna jego siostra pomaga bratu poprzez wyjazdy z nim do lekarza i załatwianie spraw urzędowych. Świadczona przez skarżącą opieka nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długoterminowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1- Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach -zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad bratem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje; b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, w zw. z art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj. okoliczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad bratem a także faktycznego zakresu tej opieki, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwolniło organ z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. c) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, wskazanych wyżej. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie utraty dochodu z pracy. Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, na gruncie art. 2 Konstytucji R.P. (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzająca ustaw oparta na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani sią ono wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraty pracy. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach, ponieważ tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatycznie przyznawane, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun tę opiekę świadczy oraz bez badania zakresu koniecznej opieki. Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie skarżącej i doszedł do wniosku, że w Jej przypadku z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepełnosprawnością brata skarżącej, a nie wykonywaniem pracy przez skarżącą, świadczenie nie może zostać przyznane. Pobieranie przez skarżącą wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką od 1 lutego 2020 r. do 31 lipca 2022 r. także nie stanowi podstawy do odmiennej oceny sytuacji Jej sytuacji faktycznej. Zasiłek ten był przyznany po 4 latach od kiedy Skarżąca zaprzestała pracy, co potwierdza brak związku przyczynowego pomiędzy utratą pracy a jego pobieraniem. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć taka sytuacja w której osoba niepełnosprawna nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i potrzebna jest jej praktycznie całodobowa pomoc osoby najbliższej, o czym przesądza orzeczenie o niepełnosprawności. Konsekwencją tego jest natomiast to, że osoba, która pomaga osobie niepełnosprawnej z racji zakresu świadczonej pomocy, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Oczywiście warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop, gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb, to jednak aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu organ doszedł do niewadliwych wniosków o braku związku przyczynowego pomiędzy a rezygnacją lub nie podejmowaniem pracy. Z niezaprzeczonych ustaleń organu wynika, że nie pracuje od 2016 r. Nie jest nawet zarejestrowana jako bezrobotna. Wcześniej pozostawała na urlopie macierzyńskim a następnie wychowawczym. Po tym okresie nie podjęła żadnej pracy o charakterze stałym. W konsekwencji trafny jest wniosek organu II instancji, że nie podejmowanie pracy nie jest związane z niepełnosprawnością brata ale z przyczynami leżącymi po stronie skarżącej. Tymczasem jak się przyjmuje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związek pomiędzy nie podejmowaniem pracy a koniecznością opieki musi być aktualny i rzeczywisty. Przesłanki leżące u przyczyn nie podejmowania pracy muszą wynikać z przyczyn związanych z koniecznością opieki a nie przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna musi być spowodowany koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2022 r., I SA/Gd 519/22, LEX nr 3455390). Skarżąca nie wykazała aby przyczyną nie podejmowania pracy była wyłącznie konieczność świadczenia ciągłej pomocy bratu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że brat co najmniej przez pół dnia w tygodniu pozostaje w ośrodku w którym prowadzone są zajęcia terapeutyczne, jest na nie dowożony i odwożony. Część opieki sprawuje druga siostra, która organizuje bratu opiekę lekarską, wozi go do nich a także załatwia inne sprawy brata, które wymagają jego osobistego udziału. Organ okoliczności te ustalił na podstawie wywiadu i oświadczeń obu sióstr i uznał je za udowodnione. Świadczy to o tym, że opieka nad bratem nie jest tak absorbująca aby skarżąca nie mogła podjąć pracy choćby w niewielkim zakresie. Organ administracyjny ma obowiązek ustalania stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 7 kpa), jednakże nie pozbawia to strony inicjatywy dowodowej. W skardze brak jest przekonujących argumentów uzasadniających przyjęcie tezy o związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez Skarżącą a koniecznością opieki nad bratem. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Istotne jest aby nie podejmowanie pracy czy jej zaniechanie wynikało wyłącznie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2023 r., II SA/Gd 580/22, LEX nr 3481137). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała ponieważ Skarżąca nie pracuje od 2016 r. a rezygnacja z pracy nie była wynikiem choroby brata. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. W przypadku Skarżącej choroba brata, nie była powodem rezygnacji z pracy gdyż też pracy Skarżąca nie świadczyła w dacie kiedy brak uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności (17 września 2021 r.). Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez Skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym bratu jest prawidłowa. Organ II instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zebrał w sposób wystarczający materiał dowodowy a jego ocena nie nosi cech dowolności. Tym samym nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.