I SA/Wa 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 709/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], w sprawie z wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], na mocy której przekazano w użytkowanie wieczyste grunt położony w Warszawie, w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] stanowiący działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [....], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] Zarząd Gminy W. przekazał w użytkowanie wieczyste grunt położony w W., w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...], stanowiący działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2003 r. W. B., dzierżawca części działki nr ew. [...], wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] listopada 1997 r. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1997 r. Stwierdziło bowiem, że W. B. nie posiada interesu prawnego w usunięciu tej decyzji z obrotu prawnego. W. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W. B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z 21 maja 2003 r. ze względu na istotne braki w dokumentach akt organu. Sąd wskazał, że akta nie zawierają: - wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] listopada 1997 r., - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1997 r., - dowodu doręczenia skarżącemu powyższej decyzji, - wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że nie mógł zbadać, jakie zarzuty przeciwko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. przedstawił skarżący, ani czy wniosek ten został złożony w terminie. Podkreślił także, że przedstawione sądowi niepełne akta administracyjne nie dają podstaw do stwierdzenia, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę po wyroku sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r., na mocy której przekazano w użytkowanie wieczyste grunt położony w W., w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...], stanowiący działki o numerach wskazanych w decyzji, na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. W. B. w dniu 3 sierpnia 2005 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wniosek W. B. nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. jest prawidłowa. Zgodnie z dyspozycją art. 157 § 2 kpa - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego, może czy powinna uzyskać konkretne korzyści, albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Organ podkreślił, że za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie taki podmiot, który może wskazać przepis prawa materialnego, dopuszczający istnienie jego interesu prawnego lub obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawna osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Pojecie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc to na grunt niniejszej sprawy organ nadzoru wskazał, że na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. Zarząd Gminy W. oddał wnioskodawcy w dzierżawę - na okres od 1 stycznia 1997 r. do 30 czerwca 1997 r. - część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] z przeznaczeniem pod pawilon handlowy. Aneksem z dnia [...] lipca 1997 r. okres dzierżawy przedmiotowej nieruchomości gruntowej został przedłużony "do czasu ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego na rzecz SBM [...] tegoż gruntu". W ocenie organu z powyższego wynika, że W. B. jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Jednakże jest to niewystarczające do uznania, że istnieje konkretna norma prawna, z której można wywieść istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. W. B. może mieć w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy co najwyżej interes faktyczny, albowiem dalsze pozostawanie w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji skutkować może wygaśnięciem umowy dzierżawy z dnia 22 stycznia 1997 r. oraz utratą możliwości dalszego użytkowania terenu objętego umową. Fakt ten jednak jest, w świetle powyższych rozważań, niewystarczający do uznania wnioskodawcy za podmiot uprawniony do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W., gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wpłynęłoby bezpośrednio na sferę posiadanych przez niego praw lub obowiązków, a pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym wpływ taki może co najwyżej (lecz nie musi) wywrzeć dopiero w przyszłości. Zdaniem organu powyższe stwierdzenie oznacza, że za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] listopada 1997 r. w rozumieniu art. 28 kpa W. B., nie może zostać uznany. Reasumując organ wskazał, że W. B. nie może skutecznie wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] listopada 1997 r. Organ podkreślił, że w przypadku, kiedy stwierdzenia nieważność decyzji domaga się osoba, która nie ma przymiotu strony w sprawie, w której decyzja ta została wydana, to wówczas organ, do którego wpłynął taki wniosek, odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, gdyż wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. B. Skarżący zarzucił, że decyzja z [...] listopada 1997 r. nie przenosi własności budynku przy ul. [...] [...], którego jest właścicielem, co czyni decyzję z mocy prawa nieważną. Podniósł, że na przedmiotowym gruncie za zgodą Urzędu poczynił kosztowne inwestycje związane również z uzbrojeniem terenu (kanalizacja, wodociąg, trójfazowa sieć energetyczna), a w dniu 28 sierpnia 1997 r. wystąpił do Urzędu Gminy W. z ofertą wykupienia gruntu, na którym stoi budynek. Mimo kilkakrotnych interwencji odpowiedzi nie uzyskał. Skarżący wskazał, że decyzja Zarządu Gminy W. jest sprzeczna z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem skarżący był posiadaczem gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu 1 stycznia 1998 r. Pobudował budynek ze środków własnych za zgodą władz. Wobec czego to na jego rzecz powinno być ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skarżący podniósł fakt poniesienia znacznych nakładów na grunt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "ppsa") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. We wniosku z dnia 28 kwietnia 2003 r. skarżący domagał się wzruszenia ostatecznej decyzji Zarządu Gminy W. z [...] listopada 1997 r., mocą której przekazano w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] nieruchomości enumeratywnie wymienione w decyzji, w tym działkę nr [...], której część skarżący dzierżawił od Gminy i na której wybudował pawilon handlowy. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a o takie postępowanie chodzi w niniejszej sprawie), wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Dlatego w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub osoba, która wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99 niepubl. oraz z 27 czerwca 2001 r. I SA 136/01 Lex 78939). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r. I SA 2312/99 Lex 78956, z 27 września 2001 r. I SA 2326/00 Lex 54528). Przenosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Zarządu Gminy W. z [...] listopada 1997 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Także postępowanie administracyjne nie wykazało, aby miał on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący uprawnienia swoje do wzruszenia decyzji z [...] listopada 1997 r. wywodzi z faktu zawarcia z Gminą W. umowy dzierżawy działki objętej kwestionowaną decyzją oraz poczynienia - za zgodą Gminy - znacznych nakładów na dzierżawioną działkę. Jednakże jak słusznie wskazał organ nadzoru, zawarta umowa oraz nakłady na grunt stanowią jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidujący dla dzierżawcy nieruchomości, który poniósł na nią nakłady, wydanie decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Podnieść należy, że decyzja z 4 listopada 1997 r. wydana zostało na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127). Zgodnie z tym przepisem posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Skarżący powyższych wymogów nie spełniał, gdyż w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie dzierżawił jeszcze nieruchomości. Ponadto podkreślenia wymaga, że posiadaczem nieruchomości od lat 70-tych ubiegłego wieku była Spółdzielnia, która budowała osiedle mieszkaniowe (decyzja lokalizacyjna wydana była [...] lipca 1972 r. na rzecz poprzednika prawnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej). Spółdzielnia (w ramach wykonywanego władztwa nad posiadanymi nieruchomościami) rozpisała przetarg na przydział kiosków, który to przetarg skarżący wygrał. Następnie w październiku 1991 r. Gmina zawarła ze skarżącym umowę dzierżawy gruntu, na którym wybudował on z własnych środków pawilon handlowy. W sytuacji wieloletniego władania nieruchomością przez Spółdzielnię i prawa do korzystania z nieruchomości przez skarżącego na podstawie zawartej umowy dzierżawy z właścicielem gruntu (Gminą) nie spełnione były warunki do nabycia przez skarżącego praw, o których mowa w art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten dotyczył bowiem posiadaczy nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianym. Skarżący także nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, tj. prawem własności lub użytkowania wieczystego. Jedynie takie prawo lub uprawnienia wynikające z art. 80 wyżej powołanej ustawy dawałyby skarżącemu przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Interes prawny skarżącego nie wynika również z nakładów poczynionych na grunt - bez względu na ich wartość. Rozliczenie nakładów może nastąpić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z kolei powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r., Nr 46, poz. 543) jest bezprzedmiotowe. Kwestionowana decyzja była bowiem wydana na podstawie przepisów innej ustawy. Należy także zaznaczyć, że przepis art. 207 wyżej powołanej ustawy nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, lecz stwarza jedynie prawo do ubiegania się o zawarcie umowy cywilnoprawnej o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wskazać także trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczą decyzji z 1997 r. Jednakże decyzja ta nie była i nie mogła być w istniejącej sytuacji przedmiotem oceny organu nadzoru. Organ ten mógłby dokonać takiej oceny tylko w przypadku, gdyby wniosek o stwierdzenie nieważności pochodził od strony. A skoro z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie mający przymiotu strony, to prawidłowo organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Na zakończenie podnieść należy, że skarżący wyprowadza nieuprawnione wnioski z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2005 r. w sprawie I SA/Wa 97/04. Wyrok ten nie przesądzał bowiem kierunku rozstrzygnięcia organu nadzoru ponownie rozpoznającego sprawę. Wbrew stanowisku skarżącego, z wyroku nie wynikało, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 r., jak również nie wynikało z niego, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie powinny być wydane (stanowisko skarżącego z rozprawy z [...] sierpnia 2006 r.). Podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2003 r. i z [...] maja 2003 r. była niemożność ich oceny przez Sąd, gdyż w nadesłanych przez organ aktach brakowało szeregu dokumentów. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego umożliwiło sądowi przeprowadzenie pełnej kontroli legalności działania organu nadzoru. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., są zgodne z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.