I SA/Wa 71/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi Starosty Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] marca 2003r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Starosty Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w zaskarżonej części to jest co do punktu I-szego decyzji. Decyzją tą Wojewoda [...] na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz.543 z późn. zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m². W punkcie II-gim, decyzji stwierdzono nieodpłatne nabycie przez P. prawo własności budowli i urządzeń na tym gruncie, a to [...], [...] i [...], a w punkcie III-cim, iż decyzja nie narusza praw osób trzecich. Wojewoda [...] wyjaśnił: Przedsiębiorstwo państwowe P., wystąpiło w dniu 15 lutego 1999 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie P., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowanego w księdze wieczystej Kw Nr [...], oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji ustalono, że przedsiębiorstwo państwowe P. posiadało w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy, grunt stanowiący własność Skarbu Państwa w swoim zarządzie. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Z. księga wieczysta Kw Nr [...], w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, a wyżej wymieniony grunt stanowi teren [...] "[...]", której budowa została zakończona w 1924 r. Sprawowanie zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. potwierdza przepis art. 1, 4 i 6 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 5 grudnia 1930 r. Nr 89), zgodnie z którym zarząd kolejami państwowymi i majątkiem Skarbu Państwa przeznaczonym do użytku kolei państwowych powierzony został przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe. Znalazło to potwierdzenie również w późniejszych nowelizacjach tegoż rozporządzenia art. 4 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1, a także w przepisach kolejnych ustaw ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54 poz. 311) oraz ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26 p0z. 138), przedsiębiorstwo to zostało utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokojenia m. in. potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191) mienie należące do P. nie stało się mieniem komunalnym, bowiem służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wobec czego w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt opisany w części I pkt 1 niniejszej decyzji stanowił własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] wyjaśnił też, że na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84 poz. 948), nie została naliczona pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa zaś mienie przeniesiono zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84 poz. 948) nieodpłatnie Przedsiębiorstwo państwowe P. zostało wykreślone z rejestru przedsiębiorstw państwowych z dniem [...] grudnia 2000 r. i z tym dniem została wpisana do Działu B Rejestru [...], prowadzonego przez Sąd Rejonowy w W., [...] pod Nr [...], Spółka Akcyjna P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymując tę decyzję w mocy stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan faktyczny na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak wynika z akt sprawy P. legitymowało się na ten dzień dokumentami potwierdzającymi zarząd przedmiotową nieruchomością, a zatem z mocy prawa nabyło w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Odnośnie zarzutu odwołującego się Starosty Z., że na działce przebiega droga powiatowa stwierdził, iż zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, istotnie drogi powiatowe stanowią własność właściwego powiatu. Jednakże przepis art. 2a wprowadzony został do ustawy o drogach publicznych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej [...] (Dz.U.1998 r. Nr 106 poz. 668 z późn. zm.). W związku z powyższym nie można uznać, aby zaskarżona decyzja naruszyła prawa Powiatu Z. jako osoby trzeciej skoro w dniu 5 grudnia 1990 r. powiat nie istniał. Starosta Z. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której kwestionując decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz pkt I-szy decyzji Wojewody [...] zarzucił naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zmianami), wnosząc o uchylenie obu decyzji. W skardze wywodził, że działka nr [...] zajęta jest pod pas drogowy drogi powiatowej nr [...] relacji [...], która jest fragmentem drogi wojewódzkiej utworzonej rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim., wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35 poz. 179) w dniu 5 grudnia 1990 r. była drogą publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej. Zarząd takimi drogami sprawował, na podstawie art. 22 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 - w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1990 r.) terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego oraz wojewódzka dyrekcja dróg miejskich. W chwili obecnej zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160 poz. 1071) i Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych jest drogą powiatową i na podstawie art. 2a cytowanej ustawy o drogach jest własnością Powiatu Z. Ponadto w ocenie Starosty Z. decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie spełnia podstawowych wymogów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zarówno sentencja jaki i uzasadnienie zawierają wady, które już tylko z punktu widzenia formalnego mogłyby ją dyskwalifikować i stać się podstawą do jej uchylenia. Zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu mowa jest o nieruchomości położonej w P. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Przedmiotem postępowania przed Wojewodą była działka nr [...], ale o powierzchni [...] m² Merytoryczne uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody [...] nie naruszyła praw Powiatu Z. jako osoby trzeciej, gdyż w dniu 5 grudnia 1990 r. powiat nie istniał. Nie zawiera żadnej polemiki z pozostałymi zarzutami zawartymi w odwołaniu Starosty. Nabycie na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby dotyczy tylko tych państwowych i komunalnych osób prawnych, które w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadały dany grunt w zarządzie. Prawo zarządu przedmiotowym gruntem przez przedsiębiorstwo państwowe P. wywiedzione zostało jedynie z ogólnie obowiązujących aktów prawnych i nie było potwierdzone decyzją oddającą w zarząd. W okresie tym zarząd częścią przedmiotowego gruntu (pasem drogowym) sprawował terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego oraz wojewódzka dyrekcja dróg miejskich. Ponadto faktem jest, iż uwłaszczenie z mocy wyżej wymienionego przepisu art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z dniem 5 grudnia 1990 r., jednakże decyzja potwierdzająca zaistnienie określonego zdarzenia prawnego wydana 13 lat później musi uwzględniać fakt, iż obecnie przedmiotowy grunt nie stanowi własności Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie podkreślając, że jest jedynie polemiką z wydaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 97 § 1 przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. ze zm.) sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy. Skarga jako zasadna została uwzględniona z tym, że nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność wydanych decyzji, na zasadzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) nie jest związany zarzutami skargi i wskazaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja Wojewody [...] nie zawiera właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co pominął organ wyższego stopnia – Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] wywiódł, że aczkolwiek P. nie posiadają szczególnego tytułu prawnego do ubiegania się o uwłaszczenie, tytuł wynika wprost z przepisów rangi ogólnej. Rozważanie zakończył na przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26 poz. 138) i ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 26 poz. 138). Przepis, który niewątpliwie mógł dać taką podstawę, to jest 34 § 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84 poz. 948), nie został przeanalizowany w uzasadnieniu ani przywołany w podstawie decyzji. W uzasadnieniu przytoczony został jedynie przepis art. 80 ust. 2 i art. 34 ust. 2 tej ustawy jako podstawa zwolnienia Kolei od pierwszej opłaty rocznej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, co należy przyznać skardze, nie odpowiedział na zarzuty odwołania jak też nie zbadał istoty sprawy w rozumieniu art. 7 kpa pomimo takiego obowiązku płynącego z art. 136 kpa W ten sposób uzasadnienie decyzji nie rozstrzyga nasuwających się wątpliwości czy w istocie P. władały w całości lub w części i jakiej części, działką gruntu nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. Zbadania wymaga również kwestia wzajemnej zależności skutków ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 73 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające oraz z art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Mają na uwadze, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nawet nie podjęła próby analizy stanu faktycznego i prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c cytowanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. uchylił tę decyzję. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, Wojewody [...], gdyż wobec podnoszonych przez Starostę Z. okoliczności faktycznych tak w odwołaniu od jego decyzji jak i w skardze, istnieje konieczność dokonania wszechstronnych ustaleń mających na celu również stosowne rozwiązania prawne.