I SA/Wa 71/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania O. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonego nr hip. "[...]", stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezydent W. odmówił O. B. (spadkobierczyni po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości T. G.) przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja rozstrzygająca sprawę przyznania byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do tzw. gruntu nieruchomości [...]może być obecnie wydana na podstawie przepisów art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) lub art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Równocześnie organ II instancji zalecił wyjaśnienie zakresu żądania wnioskodawczyni i trybu w jakim oczekuje ona rozstrzygnięcia swojej sprawy (sądowego czy administracyjnego). W tej sytuacji organ I instancji wezwał wnioskodawczynię o sprecyzowanie zakresu zgłoszonych żądań i określenie trybu w jakim chce ich dochodzić. W odpowiedzi na to wezwanie O. B. poinformowała, że żąda i oczekuje przede wszystkim, by organy administracji dokonały zwrotu nieruchomości nieprawnie zabranej jej rodzinie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze zalecenia organu II instancji, Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił przyznania O. B. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego muszą zostać spełnione dwie przesłanki: wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste musiał być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. a przedmiotowy grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z powołanych wyżej przesłanek, a zatem brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem O. B. wniosła odwołanie podnosząc, że w niniejszej sprawie art. 214 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien mieć zastosowania, gdyż przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i dlatego powinna zostać zwrócona właścicielom, a zadaniem organu jest znalezienie właściwych przepisów prawa, które to umożliwią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie został złożony odpowiedni wniosek w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W obrocie prawnym pozostaje także decyzja Prezydium Krajowej Rady Narodowej [...] grudnia 1967 r. odmawiająca uwzględnienia wniosku o przyznanie wieczystego użytkowania gruntu przedmiotowej nieruchomości, złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W tej sytuacji kolejne wnioski T. G., a następnie O. B. o zwrot przedmiotowej nieruchomości mogły zostać rozpatrzone wyłącznie na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej przyczyny w ocenie organu II instancji powołanie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu nie została spełniona. W tej sytuacji decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania skarżącej prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu była prawidłowa i zgodna z prawem. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. B. podnosząc, że nie zgadza się z sentencją tej decyzji, gdyż jej zdaniem art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania. W ocenie skarżącej rażąco błędna jest teza, przyjęta przez organy, o zachowaniu zasady praworządności przez zastosowanie obowiązującej normy prawnej, gdyż prowadzi ona do uznania, że organ administracji publicznej nie jest właściwy do orzekania o zwrocie zabranej nieruchomości jej prawowitym właścicielom (nie znalazł podstawy prawnej, a błędnie zastosował art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji zdaniem skarżącej organ winien był wydać decyzję o odszkodowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Istota przedmiotowego postępowania administracyjnego sprowadzała się do merytorycznego rozpoznania wniosków w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] - objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), złożonych w 1990 r. przez byłą właścicielkę przedmiotowej nieruchomości T. G., a następnie przez jej spadkobiercę O. B. w 2003, 2004 i 2005 r. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wbrew przekonaniu skarżącej w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 2 tego dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu albo prawnych następców właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie (6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę). Termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. OPK 19/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 56). Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie wniosek taki w ogóle nie został złożony, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, że jest on nieprzywracalny. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku przez dotychczasowego właściciela gruntu, objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. skutkowało, jak już wskazano wyżej, wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1425/99). Podkreślić należy, że także wniosek T. G. z dnia 28 lipca 1965 r. o przyznanie wieczystego użytkowania gruntu przedmiotowej nieruchomości, złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach został decyzją z dnia [...] grudnia 1967 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. rozpatrzony odmownie. Prawidłowo zatem organy rozpatrujące sprawę stwierdziły, że w tej sytuacji złożone w 1990, 2003, 2004 i 2005 r. wnioski o zwrot nieruchomości (jak to określiła skarżąca) mogły być rozpatrzone wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) dotyczących możliwości zwrotu tzw. nieruchomości [...]. Dlatego też podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, poprzednim właścicielom nieruchomości, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty i budynki przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły (na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), może zostać zwrócona jedna nieruchomość, jeżeli zgłosili (oni lub ich następcy prawni) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w terminie do 31 grudnia 1988 r. Zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 (ust. 2). Zwrócić należy uwagę, że jedną z przesłanek do skorzystania z tego uprawnienia jest okoliczność, że dotychczasowy właściciel (i jego ewentualni następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem, na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Jest to zatem uprawnienie, które w samym założeniu miało jedynie złagodzić skutki działania dekretu. Realizacja tego uprawnienia także została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia odpowiedniego wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. Termin ten jest również terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1991 r. sygn. IV SA 403/91, niepublikowany). Przyznanie prawa użytkowania wieczystego zależy zatem od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. przedmiotowy wniosek musiał zostać złożony w przewidzianym terminie (do dnia 31 grudnia 1988 r.) oraz grunt musiał być zabudowany w sposób określony w omawianym przepisie. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek będzie skutkowało nieuwzględnieniem wniosku i w konsekwencji wydaniem przez organ decyzji odmownej. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że powołane wyżej przesłanki nie zostały łącznie spełnione. Wnioski z 1990, 2003, 2004 i 2005 r. złożone zostały bowiem po dniu 31 grudnia 1988 r. Wcześniejsze wnioski były natomiast na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa rozstrzygnięte negatywnie przed wejściem w życie omawianej regulacji prawnej. Wydane w tych sprawach decyzje jako ostateczne pozostają do dziś w obrocie prawnym. W tej sytuacji uznać należy, że organy prawidłowo ustaliły stan sprawy i odmówiły skarżącej zwrotu wnioskowanej nieruchomości w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), zaś motywy rozstrzygnięcia znalazły właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu wydanych przez organy decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzyznania jej zaskarżoną decyzją odszkodowania za przedmiotową nieruchomość należy wskazać, że kwestia ta może być obecnie przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które może zostać wszczęte, zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, dopiero po ostatecznym zakończeniu sprawy odmowy zwrotu (ustanowienia prawa użytkowania wieczystego) toczącego się w oparciu o treść art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przedmiotowego gruntu. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.