I SA/Wa 71/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przedstawiciel Miasta L. na rozprawie administracyjnej wniósł o zawieszenie postępowania toczącego się z wniosku A., J. i M. O. przed Starostą L. dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w L., do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Gminy L. o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Starosta L. uznał, że rozstrzygnięcie konstytucyjności przepisu nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ prowadzonego postępowania. Na postanowienie Starosty L. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie wniósł Prezydent Miasta L. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania zażalenia, wskazał, że określenie wskazane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "inny organ lub sąd" odnosi się do organów państwowych powołanych do stosowania prawa (orzekających), a nie do organów powołanych do stanowienia prawa. A zatem – w ocenie organu – stan zawisłości przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP nie powoduje obowiązku zawieszenia postępowania przez organ na mocy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisu nie jest równoznaczne z zarzutem, że jest on niezgodny z konstytucją. W ocenie Wojewody, przewidywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w przepisach art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na postawienie Wojewody [...] wniosła Gmina L. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie przed Trybunałem Konstytucyjnym wniosku o sygn. akt K 47/07 nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oragnu. Zarzucając powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: w ocenie Sądu, stanowisko skarżącej Gminy L. nie jest zasadne. W pierwszej kolejności odnosząc się do twierdzeń organu co do braku możliwości stosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powstał i funkcjonuje w takim samym brzmieniu od daty uchwalenia ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w 1960 r. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąca podstawę jego działania, została natomiast uchwalona w dniu 29 kwietnia 1985 r. Zatem fakt, że w treści art. 97 k.p.a. nie ujęto Trybunału Konstytucyjnego - choć możliwość tę przewidziano w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - nie wyłącza zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto - zdaniem Sądu - organ błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie pytania prawnego, jako leżące w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd, z tego powodu, że Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem. W tym miejscu wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 173 i 174 Konstytucji RP Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. W przepisie artykułu 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wprost wskazano, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, mieści się zatem zarówno w pojęciu sądu, jak i organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ winien mieć na uwadze, że zadanie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu podaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawach tego rodzaju. W takiej zatem sytuacji organ winien rozważyć, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego. Przy czym na marginesie wskazać trzeba, że przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis, który stanowić ma podstawę rozpoznania sprawy, jest zgodny z Konstytucją (por. wyrok Trybunału. Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07). Zgodzić się należy natomiast z organem, iż nie jest właściwe twierdzenie strony skarżącej, jakoby w sprawie niniejszej zachodziła potrzeba obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na sprawę w Trybunale Konstytucyjnym. Zwrócić należy uwagę na sens zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do panujących w tym zakresie poglądów orzecznictwa, zagadnienie wstępne stanowi prejudykat, niezbędny do rozstrzygnięcia innej sprawy. Na powyższe wskazuje już sam skutek, jaki ustawodawca połączył z wystąpieniem tej okoliczności, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiocie objętym zagadnieniem wstępnym rozstrzyga inny sąd lub organ administracyjny, inny niż ten, w którego sprawie taka potrzeba się ujawniła. Nie może być również wątpliwości, iż zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach, np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne np. uzgodnienie treści księgi wieczystej, z rzeczywistym stanem, w celu dalszego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej). Z powyższego wynika, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przez Trybunałem Konstytucyjnym. Nadto, pogląd taki wynika z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył inny skutek, mianowicie możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). W tym zakresie należy odwołać się także do historycznej wykładni przepisów k.p.a. i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, odnoszących się do problematyki wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzania nieważności aktów administracyjnych. Otóż przepis art. 145a k.p.a. został wprowadzony w życie art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) i obowiązuje od dnia 17 października 1997 r. Od tej więc daty, która notabene jest również datą wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), ustawodawca powiązał z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego skutek w postaci możliwości żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż wcześniej problematykę wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na postępowanie administracyjne regulował przepis art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 109, poz. 470 ze zm.). W myśl tego przepisu, ostateczne decyzje, wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości, uznawało się za nieważne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Mając na uwadze skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnionym jest twierdzenie, iż ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Inny ma bowiem skutek postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, inny zaś postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje zatem podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.