I SA/Wa 71/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].06.2009 r. nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. Nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...].06.2009 odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. Nr [...], stanowiącą byłą własność W. G. Uzasadniając swoje stanowisko, organ pierwszej instancji zaznaczył, że sporna nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości w. - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. X Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia 05 maja 2009 r. prawo własności ww. nieruchomości uregulowane było na rzecz W. G. na mocy aktu nr [...] z dnia [...] października 1938 r. Ponadto Prezydent m. W. podniósł, że z akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości wynika, iż były właściciel nieruchomości w. nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. W dniu 3 marca 2008 W. G. i H. T. spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości, wystąpili do Prezydenta m. W. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. [...]. Następstwo prawne po dawnym właścicielu hipotecznym przedmiotowej nieruchomości - wnioskodawcy dowiedli poprzez przedłożenie postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W. Wydział IV Cywilny z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po W. G. nabyli: żona J. G. w 1/4 części spadku oraz synowie T. G. i W. G., po 3/8 części spadku każdy z nich; spadek po J. G. nabyli synowie T. G. i W. G., po 1/2 części spadku każdy z nich oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W. Wydział IV Cywilny z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po T. G. nabyła żona H. T. i pasierb A. T. po 1/2 części spadku każdy z nich. Organ pierwszej instancji rozpoznając przedmiotowy wniosek stwierdził, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane tylko za: 1) gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r., 2) dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., lub 3) działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu (a więc przed 21.11.1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ, odnosząc regulację art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do przedmiotowej sprawy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do przyznania odszkodowania. Przede wszystkim organ zaznaczył, że budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...]przeszedł na własność Państwa z dniem 20.10.1948 r. oraz że działka położona przy ul. [...] hip. [...] stanowiła nieruchomość zabudowaną budynkiem murowanym 4 piętrowym, mającym 16 lokali mieszkalnych i sklep, co wynika również z Ogólnego Planu Zabudowy Miasta W, zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. zgodnie z którym teren przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą 3 i 4 kondygnacyjną do 50 % zabudowy, co wykluczało zdaniem organu możliwość przeznaczenia jej pod budownictwo jednorodzinne. Od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].06.2009 r. W. G. wniósł odwołanie do Wojewody [...] zarzucając kwestionowanej decyzji brak ustosunkowania się przez Prezydenta m. W. do składanych przez spadkobierców byłego właściciela w toku postępowania administracyjnego roszczeń o przyznanie rekompensaty lub zwrot kosztów z tytułu dokonanej po 1945 r. odbudowy domu mieszkalnego na terenie spornej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...].06.2009 r. o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość w. podnosząc, że nie stwierdził podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, prowadzone w pierwszej instancji postępowanie administracyjne miało na celu dokonanie ustaleń, czy przedmiotowa nieruchomość kwalifikuje się do odszkodowania na podstawie przepisów art. 215 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zdaniem Wojewody [...] – Prezydent m. W. trafnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiąc gospodarstwa rolnego, nie będąc terenem, na którym znajdował się dom jednorodzinny, ani też nie będąc gruntem, który przed wejściem w życie powołanego dekretu z dnia 26.10.1945 r. mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne – nie spełnia warunków, stanowiących podstawę do przyznania odszkodowania z tytułu jej przejęcia na podstawie dekretu w. Odnosząc się zaś do problemu dotyczącego rekompensaty lub zwrotu kosztów poniesionych na odbudowę budynku mieszkalnego – organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta nie kwalifikuje się do rozpatrzenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a roszczenia w tym zakresie, w ocenie organu mogą ewentualnie być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. A. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 kpa oraz podnosząc, że grunt nieruchomości przy ul. [...] w W. do realizacji celu określonego działaniem dekretu w. był ewidentnie zbędny, czego dowodzi decyzja Zarządu Miejskiego, Sekcji Lokali Odbudowywanych przy Prezydencie Miasta z dnia [...] lipca 1947 L.dz [...] wyłączająca budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] spod przepisu dekretu z dnia 21 grudnia 1945r o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U RP. Nr 4, poz 27). Skarżący podniósł również, że odbudowę budynku mieszkalnego na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 27 października 1945 r. za własne środki przeprowadziła rodzina skarżącego, wobec czego przejęcie gruntu na rzecz Skarbu Państwa było w ocenie skarżącego wywłaszczeniem, a takiego celu dekret z 26 października 1945 r. nie przewidywał. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona przy ul. [...] w W., podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. (27.12.1962 r.). Do oceny pozostaje więc ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo uznały, że przed datą wejścia w życie dekretu nieruchomość ta nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Rozstrzygając tę kwestię Sąd uznał, że organy wprawdzie prawidłowo przyjęły, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne niezbędna jest ocena planu zabudowania W. z 1931 r., jednak błędnie oceniły zapisy tego planu uznając, że dopuszczalna zabudowa zwarta trzy i czterokondygnacyjna do 50% powierzchni wyklucza możliwość przeznaczenia tej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed 1945 r. Zarówno rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 2002) jak również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Skoro art. 215 ust. 2 wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r., to należy pojęcie "dom jednorodzinny" rozumieć w znaczeniu jaki mu wówczas nadawano, czyli budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń jakie wprowadzono w późniejszym, powojennym okresie. Art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia przyznanie odszkodowania za nieruchomość od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera w tym zakresie żadnych wymagań (por. Gerard Bieniek – red. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 618). Natomiast definicje domu jednorodzinnego zawarte w takich aktach jak dekret z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali, ustawa z dnia 28 września 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych formułowane były na szczególne potrzeby tych właśnie aktów i stosowanie tam zdefiniowanych pojęć dla interpretacji innych przepisów powinno być dokonywane co najmniej z dużą ostrożnością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 479/06). Brak wymienienia w planie zabudowania W. z 1931 r. pojęcia budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Plan nie zawiera bowiem zakazu takiego budownictwa. Jeżeli zatem dopuszczano zabudowę jednorodzinną w strefie III (ponieważ nie było zakazu) w okresie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r., to niezależnie od wniosków jakie można wywieść ze współczesnej wykładni tego planu w świetle pojęć zabudowy jednorodzinnej, przesądza to o istnieniu przesłanki możliwości ówczesnego przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne (tj.: przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r.) Sposób formułowania przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia zastosowanie wykładni historycznej do pojęcia "budownictwa jednorodzinnego". Odnośnie budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], to organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, że przeszedł on na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. (po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej tj. w dniu 20.10.1948 r.), zatem odszkodowanie za niego nie przysługuje. Organy również słusznie uznały, iż problem rekompensaty lub zwrotu kosztów poniesionych na odbudowę budynku nie kwalifikuje się do rozpatrzenia w przedmiotowym postępowaniu, a roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilno – prawnym. W ocenie Sądu organy dokonały natomiast błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy przyznania odszkodowania za działkę tylko w sytuacji, gdy jest ona niezabudowana. Takiemu stanowisku przeczy wykładnia literalna, językowa i historyczna tego przepisu. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować w oderwaniu od art. 7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z których jednoznacznie wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku, jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Sam przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do dekretu warszawskiego. W tym miejscu należy przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 r. (sygn. akt IV SA 1671/97, publ. Lex nr 47347) odnoszące się do stanu prawnego z okresu obowiązywania art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, iż wskazany przepis w zakresie możliwości dochodzenia odszkodowania dotyczy również nieruchomości zabudowanej. Dokonując wykładni literalnej i językowej przepisu art. 215 ust. 2 należy stwierdzić, że przepis ten w odniesieniu do działki przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze – działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba warunki muszą być spełnione kumulatywnie. Przepis nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów, jak np.: działka zabudowana czy działka niezabudowana, lecz posługuje się określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi więc o jednostkę obszaru gruntu w. spełniającą określone wymogi planistyczne ogólnego planu zabudowy miasta W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. Ustawodawca posługując się terminem "działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" wskazuje konieczność ustalenia, czy istniała prawna możliwość pobudowania domu jednorodzinnego a nie ustalenia, czy grunt był faktycznie zabudowany domem jednorodzinnym. Omawiany przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter lex specialis i winien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych wymogów (typu grunt zabudowany czy niezabudowany). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. (sygn. akt III ARN 58/95, niepubl.) wskazał, że wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych, czy negatywnych, mających w konsekwencji prowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę są niedopuszczalne". Należy również mieć na względzie, że użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie określenie " przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" oznacza, że w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość w. mają zastosowanie przepisy rozdziału piątego – art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie te przepisy muszą być zgodne z innymi unormowaniami prawnymi i zasadami dotyczącymi odszkodowania. W szczególności trzeba mieć na uwadze art. 21 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje na zasadę słusznego odszkodowania. Pojęcie "słusznego odszkodowania" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1990 r. (OTK z 1990 r., poz. 3), wskazując, że słuszne odszkodowanie to takie, które daje wywłaszczonemu właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez Państwo. Skoro z przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika ograniczenie zakresu odszkodowania do działki zabudowanej, to zastosowanie przepisów o odszkodowaniu musi uwzględniać zasadę słusznego odszkodowania a więc odszkodowania odpowiedniego do wartości utraconego prawa. Ponadto przyjęcie, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej doprowadziłoby do sytuacji, że właściciel nieruchomości niezabudowanej objętej dekretem mógłby ubiegać się o odszkodowanie za grunt, zaś właściciel nieruchomości zabudowanej mógłby jedynie żądać odszkodowania za budynek, czyli te osoby, których majątek o większej wartości przejęto w trybie dekretu byłyby w gorszej sytuacji od osób, którym przejęto nieruchomość o mniejszej wartości. Takie stanowisko nie daje pogodzić się z zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa a także zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić dotychczasowe orzecznictwo sądowe dotyczące możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. w oparciu o Ogólny Plan Zabudowy Miasta W. z 1931 r. i jeszcze raz rozważyć czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające wypłatę odszkodowania na podstawie tego przepisu. Wydając decyzje bez wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organy naruszyły art. 7, 77 i 80 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.